二　幸福都市的指标测评

幸福是一种主观感受，有研究者也将“幸福感”与“快乐”等同使用。因此，在某种程度上，“幸福”的感受是变化和难以捉摸的。但是，随着对于幸福感的认识越来越深入和全面，随着研究手段和技术越来越进步，随着政府和国民对幸福感越来越重视，人们开发并设计出可测量主观幸福感的一些指标，并将这些幸福感测量指标与城市变量结合起来，用于幸福都市的测评工作。

（一）城市幸福指数构建的研究成果

虽然“幸福”是一个抽象的概念，但是学者们一直致力于努力发展出可用于测量“幸福感”的整套指标体系，这就是“幸福指数”（Happiness Index）。所谓幸福指数，就是衡量幸福感受具体程度的主观指标数值。“幸福指数”的概念源于20世纪70年代的不丹王国，但实际上早在2400年前，古希腊著名哲学家就曾用一套独特的方法计算出王者的生活比独裁者的生活快乐729倍。[26]之后直到20世纪70年代，不丹国王认为，“政策应该关注幸福，并应以实现幸福为目标”，人生“基本的问题是如何在物质生活（包括科学技术的种种好处）和精神生活之间保持平衡”。在这种执政理念的指导下，不丹创造性地提出了由政府善治、经济增长、文化发展和环境保护四级组成的“国民幸福总值”（GNH）指标。由此，幸福指数受到与反映一国经济发展水平的国民生产总值GDP一样的重视，因为它一方面反映了民众对于生活质量的满意程度，另一方面也是国民对于社会生活和经济发展的直接反馈。

幸福指数是衡量城市社会和谐发展的重要指标。构建城市幸福指数，将提升幸福指数作为城市社会发展的目标，具有重要的政策价值。[27]首先，构建城市幸福指数体现了城市管理指导思想上人本管理的理念。传统城市管理是以政府为唯一主体的城市管理活动，管理的非人性化倾向突出。城市幸福指数关注城市居民的主观感受，体现了城市管理从政府导向到市民导向的转变，有利于促进政府管理模式从“约束”和“控制”到“服务”和“亲民”的转变。其次，构建城市幸福指数是经济和社会发展的必然要求。马斯洛的需要层次理论表明，个体和群体的需要都会经历一个从低层次生理需要向高层次精神需要发展的过程。当前，城市居民的经济收入和物质生活水平较几十年前已有显著改善，精神文化生活需求日益迫切。构建幸福指数体现了对单纯追求GDP到兼顾经济建设以及城市居民生活质量、心理体验的多元化转变。最后，构建城市幸福指数是城市考评从单一指标到科学指数的积极探索。传统的政绩考核模式容易导致地方政府的“GDP崇拜”，结果往往导致因追求单纯的经济效益而忽视环境保护、社会公正、社会福利、教育文化等影响城市可持续发展的问题。构建幸福指数绝不是要否定或取消GDP，而是要探索并构建更加科学合理的城市综合考评体系。[28]

国外有关幸福指数的研究，主要集中在国民幸福指数和居民幸福指数两个方面。1972年在不丹国王提出“国民幸福总值”后，几十年的实践逐渐引起了世界的瞩目，多个国家的研究机构和著名学者开始研究“不丹模式”。英国提出了“国民发展指数”，英国“新经济基金”编制的“幸福星球指数”采用各地公民的预期寿命、对生活的满意度和人均消耗资源量等指标。青木昌彦教授认为，日本近十年来出现的深刻变化是难以用传统经济指标衡量的，建议日本也应该采用国民幸福总值。[29]也有一些学者采用基尼系数、失业率、生产总值、社会健康、社会福利、社会文明、生态环境等方面的因素作为计算国民幸福指数的依据。澳大利亚迪肯大学的卡明斯将幸福指数分为个人幸福指数（PWI）和国家幸福指数（NWI）。国家幸福指数包括人们对当前国家的经济形势、自然环境状况、社会状况、政府、商业形势、国家安全状况六个方面的评价。[30]此外，也有一些学者从群体成员个人生活角度来研究幸福指数。如普林斯顿大学的丹尼尔·卡内曼等采用事后回忆的重现法进行测量；[31]美国密歇根大学教授罗纳德·英格哈特负责的世界价值研究机构公布的幸福指数，其问题只有一个：把所有的事情加在一起，你认为你是非常幸福、比较幸福、不很幸福还是不幸福。[32]伊利诺伊大学的心理学教授爱德华·迪纳等人编制的《国际大学调查》，以主观幸福感理论为基础，包括总体主观幸福感、生活满意感、积极情感、消极情感、外在准则、自我体验五个方面的内容。[33]卡明斯编制了个人幸福指数量表，要求人们对自己的生活水平、健康状况、在生活中所取得的成就、人际关系、安全状况、社会参与、自己的未来保障等方面的满意度进行评价。[34]

国内一些学者和一些城市也对城市幸福指数进行了研究和测量，发展了各自的指标体系。邢占军提出，幸福感由享有发展体验和身心健康体验构成，并可以进一步分解为10个次级评价指标：知足充裕体验指数、心理健康体验指数、成长发展体验指数、社会信心体验指数、目标价值体验指数、自我接受体验指数、人际适应体验指数、身体健康体验指数、心态平衡体验指数和家庭氛围体验指数。[35]吴启富构建的北京居民幸福感指标体系主要涉及五大类生活领域，即身心健康、物质条件、人际关系状况、个人价值实现程度、家庭生活状况。[36]刘建华等研究了北京市女性市民幸福指数相关指标体系，包含健康感、满足感、成就感、向心感、愉悦感、富裕感、认同感和安全感等指标，最后编制出一套指标测量体系。[37]2008年，北京市社会生活指数从“社会诚信”、“社会和谐”、“居民安全感”、“公共服务满意度”、“廉政信心”、“资源节约”、“居民生存环境感知”以及“居民幸福感”等八个方面衡量了北京地区的社会心理状况。[38]在对深圳市民的调查中，乐正将个人幸福测量主要分为三类指标，即A类指标涉及认知范畴的生活满意程度，B类指标涉及情感范畴的心态和情绪愉悦程度，C类指标指人际以及个体与社会的和谐程度，A、B、C三类指标的总体满意度，相当于居民的综合幸福指数。[39]

（二）幸福都市指标体系建构与典型案例

城市幸福指数用于测量幸福都市，但是由于对幸福指数内涵的界定存在争议，幸福指数评价指标体系的构建存在狭义幸福指数和广义幸福指数两个指标评价体系。对个人主观体验的幸福感测量得到的是狭义幸福指数，它可由幸福感和满意度两个维度组成。作为发展目标或考评标准的广义幸福指数评价的指标体系构建，可在各地落实科学发展观考评的指标结构中导入狭义幸福指数。就狭义城市幸福指数而言，罗纳德·英格哈特的幸福感程度指数具有经典性与可操作性。有的研究，通过将“幸福”向“幸福感”的转换，确定幸福指数指标结构与维度（见图1—1）。然后，研究采用专家咨询法，通过发放问卷和对问卷数据进行相关性分析以及评价指标的模糊层次分析，获得一个“公众幸福指数测量指标及权重”表（见表1—1）。[40]

但是，通常而言，幸福都市建设中，地方政府采用的幸福指数均是广义上的。广义的“幸福指数”也称为国民幸福总值或发展指数，或作为发展目标、考评手段的某地的幸福评价指数，它具有强烈的价值导向和政策内涵。理论上，社会发展目标与政府绩效目标具有一致性，作为考评体系的“幸福指数”实际上是国民幸福总值，即以国民幸福总值作为政府绩效目标以及衡量政府绩效的标准（目标实现程度），从技术层面来看是如何制定评价国民幸福总值的指标体系。[41]当前，全国许多城市都制定了自己的广义上的“幸福指数”，仅举数例来说明。

以广东省为例，2008年，广东省委省政府颁布了《落实科学发展观的评价指标体系和干部政绩考核办法》，提出了针对地级以上市政府、包含经济发展、社会发展、人民生活、生态环境四个一级指标和30个具体指标（共同指标23个，每区分类指标7个）的评价指标体系。之后，以地级以上市政府为考评对象，广东省委省政府着手制定《广东省基本公共服务均等化绩效考评的指标体系》、《广东省推进珠三角一体化考核的指标体系》等技术性文件。其中，广东省基本公共服务均等化绩效考评的指标体系基于“规划中给定的指标必须考评”以及考虑到可操作性等要求，包含40项具体指标，其中共性指标7项，个性指标33项，个性指标覆盖了公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障和医疗保障等八项基本公共服务，更多针对民生福祉及政府实现基本公共服务均等化的绩效水平。从理念思路、指标结构与内容来看，广东省经济社会科学发展评价指标体系基本涵盖了有关民生福祉、转型升级、社会和谐、环境保护等主要元素，可视为“广义幸福指数”评价体系（见表1—2）。

武汉市也出台了幸福城市规划指标（见表1—3）。《武汉市建设人民幸福城市规划》（征求意见稿）规划以“富足、保障、宜居、公平、文明”为主线，勾勒出未来几年武汉的“幸福蓝图”，这是国内首个幸福城市专项规划。“十二五”时期，武汉市建设人民幸福城市的目标是：通过努力建设国家中心城市，综合经济实力走在全国城市前列，实现城乡居民收入翻番，社会保障水平位居全国副省级城市前列，基本建成公共服务均等化、全覆盖的社会服务体系，人民群众生活质量和文明素质不断提高，小康社会建设任务全面完成，努力建设富足之城、保障之城、宜居之城、公平之城、文明之城。到2015年，社会保险综合覆盖率达到95％以上。加快将农民工纳入社会保险体系，逐步提高城镇基本医疗保险住院报销水平，城乡困难群体医疗救助标准翻番。逐步把符合条件的外来务工人员纳入住房保障范围。“十二五”期间，建设保障性住房1000万平方米左右，基本解决人均住房建筑面积在16平方米以下的城镇低收入住房困难家庭的住房问题。[42]

（三）南京市“幸福都市”指标体系

坚持发展为了人民，幸福引领城市发展。南京市第十三次党代会对建设“三都市三名城”以及打造独具魅力的幸福都市作出全面部署。为将这一目标追求变为美好现实，南京市也构建了适合南京“幸福都市”实际的指标体系，该项工作主要由南京市社建工委负责实施。2012年4月，南京市大部制改革，“中共南京市委社会建设工作委员会”（后文简称南京市社建工委）正式成立。南京市社建工委是南京市委派出机构，承担统筹协调和推进全市以改善民生为重点的社会建设工作责任，直接代表南京市委对关系民生的各项重大工作统筹协调。

南京市社建工委成立后，中共南京市委办公厅和南京市人民政府办公厅印发《关于建立幸福都市考核评价指标体系的意见（试行）》（宁委办发〔2012〕14号），建立了南京市的幸福都市指标体系。南京市的指标体系参考基本实现现代化指标体系，借鉴和吸收国内外幸福指数测评的先进理念和具体实践，结合南京市实际，率先在全国同类城市中建立幸福都市考核评价指标体系。

该考核评价指标体系由工作目标指标体系（客观指标）和群众满意度指标体系（主观指标）两大部分组成。客观指标权重占70％，其中综合指标32项，权重占40％，民生“十大体系”工作指标10项，权重占30％；主观指标21项，权重占30％。客观指标包括综合指标和民生工作指标两部分，共42项指标，全面反映幸福都市建设的着力点和主要内容；主观指标对应上述客观指标，设置21项群众满意度指标，力求全方位、多层面反映群众幸福感受。具体指标体系见表1—4和表1—5。

这套指标体系突出了民意需求导向、民生幸福主题和群众实际感受。为做好指标体系设计，专门组织开展万人建设人民幸福城市的民意大调查活动，从老百姓提出的4400条建议中，进行梳理归纳、重点排序，老百姓需求最迫切的，分值权重相应就更高。指标体系力求从不同层面对幸福都市建设工作进行测评，不仅注重工作内容，更注重群众主观感受，以群众真实感受来考评工作成效。

2013年，为贯彻党的十八届三中全会关于社会建设的精神，更加科学真实地反映南京市幸福都市建设实际，南京市社建工委对原指标体系的部分内容进行了适时调整。以“义务教育校级间均衡差异系数”代替“义务教育优质均衡发展示范区创建通过率”，以“政府购买居家服务完成率”代替“居家养老老年人口比例”，以“主要水体水质功能达标率”代替“Ⅲ类以上地表水比例”，以“公共文化服务设施网络覆盖率”代替“公共文化服务网络覆盖率”，完善“公园绿地服务半径覆盖率”指标。不仅如此，2013年幸福都市指标测评首次设置了“加分项”。调整后的指标体系更便于数据的收集和统计，更能得到广大干部群众的充分认可，能更全面科学地反映出南京幸福都市建设以来的成效和经验。