第3章 高速公路噪声监管

——吴轶诉江苏省环境保护厅不履行法定职责案

行政案例

（一）基本案情

2015年1月20日，吴轶通过“江苏省环境违法行为举报网上受理平台”向江苏省环境保护厅（以下简称省环保厅）投诉，反映其住宅距离沿江高速公路18米，噪声白天达70分贝、夜晚达60分贝以上，其身体健康受到很大损害，要求履行对噪声的管理和监督义务。省环保厅收到投诉后，网上转交无锡市环保局办理，该局网上签收又转交江阴市环保局办理。2015年1月，江阴市环保局通过邮局给其寄出《信访事项不予受理告知书》称：“你反映的噪声扰民问题已向江阴市法院提起诉讼，目前针对你的部分诉讼请求江阴市法院已作出予以支持的判决。按照《信访条例》规定，属于不予受理的第二类情况。”吴轶不服诉至法院，请求判令省环保厅履行监督管理法定职责。

南京市中级人民法院一审认为，沿江高速公路涉案地段环保验收工作系被告省环保厅直接验收并公示的。被告在验收涉案工程时已经检测到该工程在夜间都有不同程度的超标，并称正在实施安装隔声窗等降噪措施，计划2006年6月完成，故对于该工程所产生的噪声扰民问题负有不可推卸的监督管理职责。被告对于原告吴轶提出的履责要求，未采取切实措施，仅作为信访事项转交下级环保部门处理。原告诉请成立，法院予以支持。遂判决确认被告不履行环保行政管理职责行为违法；责令被告于判决生效之日起30日内针对原告的投诉履行相应法定职责。一审判决后，双方当事人均未上诉。

最高人民法院认为，本案属于规范环保机关履行噪声污染监督管理职责的典型案例。近年来，不少地方因高速公路车流量增长迅猛，加之过去规划不当等原因，噪声污染问题日趋严重，群众不堪其扰、身心受损，需要有关部门以人为本，解民之忧，切实采取措施加强监督管理，确保居民生活环境符合相关降噪标准。特别是当不同部门职能交叉、界限不清时，相互间宜主动沟通，共同协调解决，不宜简单地将群众关切与投诉问题归于信访，一推了之。本案中，人民法院通过调查，认定涉案高速公路环保验收工作系省环保厅所为，其对群众投诉的噪声污染问题负有不可推卸的监管职责，法院裁判有利于避免行政机关之间相互推诿，有利于督促责任主体尽快履责，有利于减少公众投诉无门或乱投诉现象，彰显了司法保障民生的正当性。

（二）案例分析

本案涉及多个法律问题，焦点在于江苏环保厅对沿江高速公路的环保监管权限。

1.沿江高速公路的环保验收与江苏环保厅的监督管理权

我国环境法上有一项基本制度，即“三同时”制度。它主要包括两方面的内容：一是环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，不得擅自拆除或闲置；二是环境保护设施竣工验收。本案主要涉及后一部分环保设施竣工验收的问题。

现行多部环保法律，包括2014年修订的《环境保护法》都规定，建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。1996年制定的《环境噪声污染防治法》第十四条也明确规定：“建设项目的环境噪声污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设项目在投入生产或者使用之前，其环境噪声污染防治设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收；达不到国家规定要求的，该建设项目不得投入生产或者使用。”1998年国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》进一步细化：建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响评价文件的环保部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环保部门应当自收到竣工验收申请之日起30日内，完成验收。环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响文件的环保部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。2001年原国家环境保护总局也制定了《建设项目竣工环境保护验收管理办法》。

上述法律法规确立了“谁审批、谁验收”的基本原则，环境保护设施由审批环境影响评价文件的环保部门组织验收。本案中，沿江高速公路的环境影响报告书是由江苏环保厅批复的，无疑，江苏环保厅负责对沿江高速公路涉案路段进行环保竣工验收。需要讨论的问题是：有权进行验收的环保部门，是否必然拥有对该建设项目的环保监督管理权？对此，《环境保护法》《环境噪声污染防治法》等相关环保法律法规并没有明确规定。事实上，在实际执法时，环保部门经常会将监督管理权委托给下级环保部门行使。

环境保护设施竣工验收，本质上是一项行政许可。未经验收，或者验收不合格，主体工程是不允许投入生产或使用的。环保部门实施行政许可，除了要遵守相关环保法律法规的规定外，还要符合《行政许可法》的规定。《行政许可法》第六十一条规定：“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”理论上认为，这一规定确立了“谁审批、谁监管”的基本原则。如果环保部门将建设项目的监督管理权委托给下级环保部门行使，是否意味着法律关系的调整？监管权是否当然随之转移至受委托部门？

按照行政法上一般的观点，行政委托属于行政程序的范畴，而行政程序的核心在于规范行政权的正当行使。我国尚未制定统一的行政程序法，理论上通常把行政委托界定为行政机关将特定的行政事务委托给其他主体实施的制度。有学者提出，行政委托应当符合以下要件：一是要有法律法规或规章的规定；二是受委托主体的范围有严格限制，比如受委托实施行政处罚的，必须是依法成立的管理公共事务的事业组织；三是须签订委托协议，明确委托事项、权限和期限；四是委托机关应当将受托机关和委托事项公开，让公众周知；五是行政机关对受委托主体的工作负有指导、监督的义务，并承担受委托主体实施委托行为产生的法律后果；六是禁止受委托主体再委托。

根据上述行政法理论，即使环保部门将监督管理权委托给下级环保部门行使，其对下级环保部门的监督管理行为仍然负有指导、监督的义务，并承担下级环保部门在监督管理过程中产生的法律后果。换言之，委托关系的存在，并不意味着监管权的彻底转移，更不能就此免除委托机关的责任。本案中，江苏环保厅既是沿江高速公路涉案地段环境影响报告书的审批部门，又是环保竣工验收部门；且江苏环保厅在验收涉案工程时，已经检测到该工程在夜间有不同程度的噪声超标，正在实施安装隔声窗等降噪措施，计划2006年6月完成。因此，从现行的环保法律法规和《行政许可法》的规定看，该涉案工程的环保监管权应当属于江苏环保厅。即使江苏环保厅在批准环境影响报告书时，委托无锡市环保局或者江阴市环保局对涉案工程进行监督管理，也不影响吴轶等原告请求江苏环保厅履行职责。

2.江苏环保厅对环境噪声污染防治有无监督管理权

环境噪声监督管理的职责分工比较复杂，涉及多个监管部门。《环境噪声污染防治法》第六条规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁路、民航等主管部门和港务监督机构，根据各自的职责，对交通运输和社会生活噪声污染防治实施监督管理。”这一条款，包括两层意思：一是环保部门对环境噪声污染防治实施统一监督管理；二是交通运输噪声污染防治由公安、交通、铁路、民航等主管部门和港务监督机构，根据各自职责实施监督管理。相应的，本案中需要澄清两个问题：一是江苏环保厅对环境噪声污染防治的统一监督管理，界限何在？二是沿江高速公路涉案路段引发的噪声纠纷，是否属于交通运输噪声？

何谓“统一监督管理”，理论上争议极大。极端的观点甚至认为，统一监督管理就是环境问题的全覆盖，换言之，环保部门有权对所有的环境问题实施监督管理。当然，这种观点无论在理论上还是实践上，都是无法成立的。但以上述观点为基础，也引申出一种意见认为，统一监督管理虽然并不意味着环保部门对所有的环境问题都有监督管理权，但如果某一环境问题，法律法规或者国务院确定的部门“三定”方案没有明确由哪个部门负责，环保部门就当然负有监督管理权。形象的说法就是“兜底”。当然，这两种观点并未形成通说。比较被各界所接受的见解是，环保部门的统一监督管理权，更多的是从宏观指导、协调、监督的角度而言。某一环境问题，是否应当由环保部门负责监督管理，仍然要取决于法律法规和国务院确定的部门“三定”方案。根据“法无授权不可为”的法治原则，环保部门没有也不应该有“兜底”的权力。事实上，从实际情况看，环保部门统一监督管理与各部门分工负责相结合这一管理体制，是经过长期实践形成的，应当说有其历史合理性，但确实也造成了不少问题，迫切需要研究解决。

具体到本案，判断江苏环保厅对沿江高速公路的噪声污染防治是否有监督管理权，还需要明确沿江高速公路涉案地段引发的噪声纠纷，是否属于交通运输噪声的范畴。《环境噪声污染防治法》第三十一条规定：“本法所称交通运输噪声，是指机动车辆、铁路机车、机动船舶、航空器等交通运输工具在运行时所产生的干扰周围生活环境的声音。”从案件基本信息看，沿江高速公路的噪声问题，实际上是建设过程中依法落实经批准的环境影响评价文件的问题，而不是对交通运输根据运行过程中产生的噪声进行防治。换言之，它是项目建设遗留下来的问题。依照《环境保护法》等环保法律法规，对建设项目的环境噪声污染防治，其监督管理权无疑应当属于环保部门。《环境噪声污染防治法》第三十六条规定：“建设经过已有的噪声敏感建筑物集中区域的高速公路和城市高架、轻轨道路，有可能造成环境噪声污染的，应当设置声屏障或者采取其他有效的控制环境噪声污染的措施。”这一条款虽然规定在“交通运输噪声污染防治”一章中。但究其内容，仍然是对建设项目的环境保护要求。是否需要设置声屏障或者采取其他有效措施，属于环境影响评价和“三同时”的范畴，不同于机动车辆运行时产生的环境噪声。因此，综合现行的环保法律法规，对沿江高速公路这一建设项目的噪声污染防治问题，应当由江苏环保厅实施监督管理。

3.对环保部门履职的启示

本案很具典型意义。环保部门应当如何履行好职责，可以从本案中汲取经验教训。对环保部门而言，依法履职乃为“王道”。法律法规赋予环保部门的监督管理职责，必须严格履行，不得随意推诿。这既是权力也是义务。中央、国务院领导和环境保护部领导在不同的场合，多次强调环保部门要“严格执法、铁腕治污”。实践中，由于种种原因，必然会出现某些特定事项，部门职责划分不够清晰的情形。如何透过案件的表象，抓住问题的本质，切实履行好法律法规规定的职责，将是实际工作中要解决的重要问题。环保部门履职到位，除了更好地做好环保工作之外，对社会公众而言，也可以减少投诉无门或乱投诉的现象，保障其合法权益。随意推诿不仅损害公众的权利，也将提高环保部门被追责的概率，实践中务求避免。如果实践中确实出现职能交叉重叠的情形，环保部门作为环保统一监督管理部门，也应当主动与当事人沟通，与有关部门协调，合理解决问题。

（王炜）