第一章 监管的内涵与金融监管的形成

第一节 对监管的界定

一 监管的词源分析及相近概念对比

（一）监管的词源分析

“监管”一词，源自英文中的“regulate”，直译应该是“监督管理”，在我国的汉语词汇中，“监管”本意为“对犯人监视管理”，[1]后来随着国外监管理论的引入，《现代汉语词典》才对“监管”增加了注释义项，“监督管理”成为和“监视管理”（to supervise、to keep watch on）并列的解释义项。[2]在实际经济生活中，我国金融行业的监管委员会即证监会、银保监会的全称就是“中国证券监督管理委员会”“中国银行保险监督管理委员会”，这可以说明，“监督管理”这种含义的使用就是对“监管”的解释。监管在英语语境中的真实含义是通过规则条例来达到约束、控制的目的（to control sth、by means of rules）。其名词形式“regulation”和形容词“regulatory”就是“相应的规则”以及“带有规制性的”。这一点在《中华人民共和国证券法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》中多有体现。金融监管是世界通例，我们以美国的金融监管系统为例略做说明（见表1-1）。

表1-1 美国金融监管系统中的一些既定规则

从性质上来说，如表1-1所说的美国证券交易委员会（SEC）实际上就属于独立监管机构（regulatory agency），就是为了监督某一经济领域而建立的，有权制定规章并加以执行，同时有权裁决被指控违反规章的案件。而美国联邦储备委员会（FR）则相当于美国的中央银行，中央银行在各国的金融监管系统中都是处于最重要位置的机构。

（二）相近概念对比

与监管相近的词是“管制”，但“政府管制”在国外其实是所有行政审批的代名词和统称。监管有时则更多强调通过法律手段来进行，管制的行政化与监管的法治化形成鲜明对比。如果某些国家或其地方有很多管制，比如外汇兑换的审批、境内外资本流动的审批，以及各种融资限制，其金融业发展就会艰难前行甚至绕道避而远之。[3]

但本书所指监管，据其语境，仍主要指行政监管。比如2017年4月中国银监会发布《关于开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理工作的通知》，实际上就是对银行等金融机构的一些违规套利行为的监管，“针对监管套利，重点梳理规避信用风险指标、资本充足指标、流动性风险指标等违规套利行为；针对空转套利，重点梳理信贷空转、票据空转、理财空转、同业空转等套利行为；关联套利则主要涉及违规向关联方授信、转移资产或提供其他服务、违反或规避并表管理规定的操作”。[4]一些学者也在研究中提出要加强对银行监管套利的监管，“把影子银行纳入监管之下，重新确立股市运作规则”，[5]认为这是遏制信用过度扩张的良策。这里的监管一方面旨在将相应的风险控制住，另一方面，对于一些有违规事实证据的行为，依法予以严惩。2018年1月，中国证监会主席郭树清提出对于一些不法分子通过复杂架构、虚假出资、循环注资，违规构建庞大的金融集团，必须依法予以严肃处理，因为这些行为已成为深化金融改革和维护银行体系安全的巨大障碍。[6]

二 监管的性质与分类

（一）监管的性质——基于网络虚拟货币监管的分析

1.现代性与国情性

监管本身就是现代社会政府经济管理发展的产物，有其现代性，以金融监管为例，一个有效的、与时俱进的金融监管体系，必然是与正在运行的金融体系相匹配的监管体系。[7]监管区别于单纯的管理，在中国近代历史上，曾出现的所谓“官督”实际上只是旧式行政管理的体现。[8]伴随着现代社会经济的转型，同时也是稳定秩序的需要，监管在我们的生活中已经融入甚深。其实，“监管权作为国家公权力的重要组成部分，涉及立法、行政、司法领域”。[9]

监管具有明显的国情依托，除了传统的对象与领域，一些新生事物在不同国家不同发展时期可能也会被选择纳入或不纳入监管体系。对于这些新生事物，如果从一开始没有给予一定的制约，很可能经历的就是这种事物及其相关业态的“野蛮生长”，而最终对这个新生事物及其所依托的金融科技是一种致命的伤害。以虚拟货币比特币（Bitcoin）为例，这种非法定货币的电子化趋势代表了监管发展的最新态势，而且在不同国家受到不同程度的监管（见表1-2）。

表1-2 不同国家政府对比特币的态度

续表

从表1-2中不难看出，对待同一种新生事物，不同国家在对其定性时存在很大差异，比特币如果被认定属于财产、金融工具抑或金融服务，其所面临的金融监管也差异极大，同时也会影响到其税收的承担。比如，2017年我国通过并实施的《中华人民共和国民法总则》第127条规定，“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定”。这说明在我国对虚拟货币的保护和监管也已经提上了日程。但对于“其究竟是物权还是债权，目前仍未达成共识”。[10]不同国家对虚拟货币的不同定性，一方面反映了各国的金融政策，另一方面也直接影响了对虚拟货币的监管态度。

从世界各国的监管态度来看，堪称多元化。2018年1月，美国商品期货交易委员会（CFTC）首次对三家虚拟货币交易平台提起诉讼，称其欺骗客户并违反了大宗商品交易的规则。美国证券交易委员会（SEC）则多次驳回数字加密货币交易所交易基金（ETF）的上市申请，其驳回原因包括估值风险、流动性不足、套利风险、市场操控和欺诈风险。[11]同样，2018年1月，基于前期虚拟货币不断被盗的事实，日本金融厅向该国约30家虚拟货币交易公司发出通知，警告其存在遭受网络攻击的风险，并敦促其加强系统安全保障。[12]日本金融厅对日本第二大虚拟货币平台Coincheck检查发现，其属于无证经营，因此依据金融结算法对其进行行政处分，可见其中还涉及相应的行政许可的事前监管问题。

2.监管的不足与滞后性

多数时候，从实际情况而言，监管一旦上路，就开始显现其自身的不足和滞后性了，因为当国家或政府发现问题并给予监管之时，其实多数是该问题已经到了不可不监、不可不管的地步，“防患于未然”式的监管并非不存在，但毕竟很少存在，即便如此，相对于立法行为来说，政府行为的回应也已经是较为迅速的了。比如，韩国着手制定禁止虚拟货币的法案，德国联邦银行建议出台监管虚拟货币的国际规则，加拿大正制定相关监管政策。但也有学者认为，监管可能成为一把双刃剑，监管高压下的比特币有可能成为下一轮经济泡沫。[13]

表1-2中有关监管态度的内容只是某一时段（如2014～2016年）的阶段性统计，随着金融形势的发展，各国的态度也在发生变化，比如英国的金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）就在2017年12月表态，“比特币具有商品属性，而非货币属性，缘于该币种无法作为代表政府或央行的标志，商品类投资并不受FCA监管，因此如果对比特币进行立法或监管并不属于职责所在。如果市场仍需要FCA对这类投资作出监管，就需由议会和政府一致通过更改相关法律才能获得授权”。[14]这与表1-2中英国的态度存在一定差异，说明其在政策观念上的变化。而在我国，2013年12月中国人民银行、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会联合印发了《关于防范比特币风险的通知》。该通知明确了比特币的性质，认为比特币不是由货币当局发行的，不具有法偿性与强制性等货币属性，并不是真正意义的货币。

从性质上看，比特币是一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的法律地位，不能且不应作为货币在市场上流通使用。[15]但比特币依托的区块链（Blockchain）技术仍然在2016年被写入《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》，而政策层面仍不太明显。2017年1月11日，央行北京营管部和央行上海总部同时发布消息，宣布联合地方金融部门组成检查组，进驻火币网、币行、比特币中国等平台，就企业是否超范围经营，是否未经许可或无牌照开展信贷、支付、汇兑等相关业务，是否有涉市场操纵行为，反洗钱制度落实情况，资金安全隐患等进行现场检查。[16]2017年9月，中国人民银行、中央网信办、工业和信息化部、国家工商总局、中国银监会、中国证监会、中国保监会等七部委联合下发《关于防范代币发行融资风险的公告》，其中重点提到，“代币发行融资是指融资主体通过代币的违规发售、流通，向投资者筹集比特币、以太币等所谓‘虚拟货币’，本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动”。据此，比特币交易所被要求全部关停退市。究其原因，主要就是比特币等虚拟货币缺乏明确的价值基础，市场投机氛围浓厚，投资者盲目跟风炒作，造成资金损失。[17]监管态势的更新速度在不同国家有快有慢，有些是由紧变松，也有的由松至紧，但总体来说是根据各国的实际需要来定的，毕竟，金融监管本身就具有明显的国情性。2018年8月，中国银保监会再次提醒：此类活动以“金融创新”为噱头，实质是“借新还旧”的庞氏骗局，资金运转难以长期维系。不法分子通过幕后操纵所谓虚拟货币价格走势、设置获利和提现门槛等手段非法牟取暴利。此外，一些不法分子还以ICO、IFO、IEO等花样翻新的名目发行代币，或打着“共享经济”的旗号以IMO方式进行虚拟货币炒作。[18]

其实，从大的归类来说，比特币可以被归入所谓数字货币或电子货币，这些对象已经成为世界各国重视、研究的目标，有些国家甚至总结出专门的词来指称，即“法定数字货币”（Central Bankissued Digital Currency，CBDC），欧央行则把CBDC称为数字基础货币（Digital Base Money，DBM）。中国人民银行副行长范一飞曾撰文，认为是普通货币配上数字钱包，只是电子货币，只有加密存储于数字钱包并运行在特定数字货币网络中，才是纯数字货币，具有网络上的唯一性。而中国人民银行原副行长吴晓灵则指出，“法定数字货币永远不会是比特币这样的算法货币”。

从实际应用层面来看，截至2016年9月，世界上已有682种加密货币，总市值甚至达到119.62亿美元，只不过其中比特币所占比例最高（79%），其带动了世界范围内几百种加密数字货币的产生，其他新型数字货币诸如以太坊（Ethereum）占9%、莱特币（Litecoin）占2%、瑞波币（Ripple）占2%等，因此，对这种虚拟货币的监管已然成为一种必须解决的现实问题，强化监管科技（Reg Tech）也成为“道高一丈”的必然选择。[19]2017年6月，中国人民银行货币金银局发布的《关于冒用人民银行名义发行或推广数字货币的风险提示》中称“目前市场上的所谓‘数字货币’均非法定数字货币，某些机构和企业推出的所谓‘数字货币’以及所谓推广央行发行数字货币的行为可能涉及传销和诈骗”，《江苏省互联网传销识别指南》（2017年版）相比2016年，主要增加了数字货币传销和微信传销两大种类。[20]

2017年9月，韩国监管机构韩国金融服务委员会（Financial Services Commission）禁止所有形式的代币融资（Initial Coin Offering），理由在于虚拟货币交易须严密管制和监控，但也并不意味着政府将虚拟货币交易纳入韩国金融系统，政府将继续监控市场以观察是否需要更多的管控措施。2018年初，随着电脑黑客的猖狂，很多所谓加密货币都出现了市值蒸发或大量跌幅的问题，有些国家的监管机构也称“加密货币可以被犯罪分子用来洗钱”，一些电子社交网络平台如Facebook则称这些所谓电子货币实际上是在“使用误导性或欺骗性手法来宣传金融产品和服务，比如二元期权及加密货币等”。[21]2018年2月，韩国政府继续表态，表示并没有禁止或压制数字货币市场的意向，但要对交易所进行收紧监管，新用户在开户时也必须实名认证，[22]而印度也承诺打击适用加密货币用于非法用途，并强调加密货币不是合法货币，前十大交易所在内的本土比特币交易所账户暂停交易，银行还要求比特币交易所就其借款提供额外担保，奥地利央行则认为有必要立法，一方面管控数字加密货币，另一方面也借此降低洗钱风险。

从外延和隶属关系上来说，数字货币包括电子货币与虚拟货币，前者是法定货币的电子化，包括银行卡、网银、电子现金、支付宝、微信钱包、财付通等，[23]其中后三类都属于第三方支付平台，有的还与银行账户连在一起，能够实现收（付）费的双向化，能够实现一定额度的转账，这种支付和转账与银行转账没有太大差别，[24]且都源于央行发行的法定货币；虚拟货币则属于非法定货币的电子化，也被称为电子加密货币（cryptocurrency）（见表1-3），包括比特币和腾讯Q币等，主要存在于特定的虚拟环境中，但缺乏交易媒介和记账单位，主要服务于货币持有者和网络经营者。具有匿名性的虚拟货币实际上就是加密货币，其提供的一个关键要素就是能够防止现金支付目前所承受的审查，并且向消费者提供安全保障，防止每一笔交易都能够被追踪到细节，这便是加密货币如比特币的“发光”之处，加密货币可以提供与现金相同的日常匿名性。[25]

表1-3 2017年市值前十名的加密货币综合比对一览

3.监管的前瞻性

如果说关于监管态势的列表还不能具体说明这种监管趋势的发展的话，那么各国央行或其他金融监管机构的措施列示就更好地反应了当下的监管大势（见表1-4）。

表1-4 世界主要货币当局对法定数字货币（CBDC）的关注和进展

续表

有的学者对此做过深入研究，将主要国家对比特币的态度分为三种。

（1）承认比特币的法律地位，允许其在一定范围内具有货币职能。如德国政府对待比特币一直持较为积极的态度，承认比特币的合法地位，认为其属于“私人货币”（Private Currency）的范畴。比特币在日本被视为一种合法的“加密数字货币”，许多商家接受比特币支付。日本在2016年修改《资金结算法》时，专设第三章之二“虚拟货币”。另外，东南亚国家（包括泰国、新加坡、菲律宾、柬埔寨等）对加密货币的监管态度相对宽松，2017年8月，新加坡金融管理局（MAS）声明对涉及《新加坡证券与期货法》（SFA）的ICO（Initial Coin Offering）进行监管，但所谓监管就是完成必要手续，提供招股说明书，如果不走证券发行，只需要有ICO白皮书足矣，而且白皮书内容没有硬性规定，只要不涉及洗钱和资助恐怖主义行为即可。[26]

（2）不认为比特币具有货币属性，但承认其具有一定的财产价值。英国并未明确规定比特币的法律地位，但也并未禁止比特币交易。美国对待比特币的态度比较微妙，经历了从积极到谨慎的转变。从美国联邦政府以及各州政府的态度看，比特币被认为是一种金融工具或者证券，具有投资价值，但不能视为等同于美元的货币使用。

（3）不承认比特币法律地位，全面禁止其交易。中国政府对比特币的监管也经历了从放任到全面禁止的过程。[27]中国人民银行原行长周小川认为比特币和分叉产品出台太快，不够慎重，如果迅速扩大和蔓延，有可能对消费者带来负面影响，也会对金融稳定产生不可预测的影响。而对于数字货币，中国人民银行却在加快推进，央行数字货币仍然是中央银行对社会公众的负债，为保持央行数字货币的属性，实行货币政策，达到宏观审慎管理的目标，中国央行数字货币双层投放体系应不同于各种代币的去中心化发行模式，为避免代理投放机构超发货币，需要做出相应安排，实现央行对数字货币投放的追踪和监管。[28]

一些国家的中央银行正在讨论把所有货币都数字化，将所有交易都记录在一个分布式账本上，这样就有可能摆脱私人银行的参与，给予政府对经济的绝对控制权，诸如英国、瑞典、新加坡都已宣布了上述计划，尽管区块链技术在设计上是去中心化的，而它仍然可以用来构建集权化控制系统，[29]而且区块链技术建立在向公众公开交易信息的基础上。但就“挖矿”本身及其背后的算力问题而言，中心化是绝对化的，这不是技术问题，是人的问题，新入局的人只能被人当作收割的“韭菜”。[30]而“去中心化”是实现公开透明的数据规则和公正公平的执行手段，分布式共享、共识新任、开放性、匿名性和跨平台及不可篡改都是其基本特征，这也迫切需要政府的理念从监管转向治理，在鼓励创新的同时守住底线。[31]有学者甚至明言，区块链具有明显的“人民性”，具有“人民藏着宝（数据）”“人民说了算（共识机制与表决）”的特性，可以避免“少数人的越权”和“多数人的暴政”、“不欠人民账”，符合马克思、恩格斯所说的“自由人联合体”的制度特征，是其理想的信息实现形式。[32]

金融业是区块链应用的排头兵，在证券发行和交易领域，利用区块链技术可以实现证券权益和交易信息的不可篡改、不可抵赖，简化交易流程，提高证券的发行、交易和结算效率。[33]实际上，区块链技术的核心就是要构建一套网上的规则和法律，把那些不守信、违约的人以及将来所谓不受管理的“超级机器”扔进虚拟世界的“监狱”，让他们失去互联网上存在的价值和自由。同时，区块链技术还具有不可篡改的时间戳特征，既能把道德、规则和法律植入人脑，也能植入机器，做到可追溯、可信任，让网络空间的道德、规则和法律有一个可证明的载体。被称为区块链3.0的EOS（Enterprise Operation System）采用的是DPOS（Delegated Proof of Stake，即授权股权证明机制），是通过被社区推选出来的可信账户（“受托人”）来创建区块的，这种机制类似于议会制度或人大制度，由持有EOS的人投票，选出代表替他们做决策。[34]

（二）监管的分类

我们通常所说的现代意义上的监管，是指“政府行政机构在市场机制的框架内，为矫正市场失灵，通过设定相关规范标准，对经济个体的活动进行的一种干预和控制”。[35]这是一种狭义的监管，也即政府监管。

1.直接监管和间接监管

从经济学的理论来讲，监管依据其监管主体介入的方式，可以分为直接监管和间接监管，后者指的是通过竞争法、民商法等领域的法律而进行的监管，而前者又可分为经济性监管和社会性监管。社会性监管是以“保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品的质量和服务的质量及伴随着他们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制”。[36]如果说经济性监管主要依据行政方式，那么社会性监管就有其倾向法律的性征，诸如金融监管、工商监管、质监监管、旅游监管等领域的监管都属于经济性监管，而社会性监管则囊括环境监管、卫生监管等方面，也为社会生活所必需的。

随着科技的发展，经济性监管和社会性监管的涉及领域都多有扩展，以社会性监管主要针对的交通运输领域为例，“网约车”与无人驾驶的出现和普及，带来的是交通领域的管理革新与监管升级，而前者不只涉及单一领域的管控，如果说“网约车”还可以归为较为传统的市场监管的话，那么像“网络游戏”这种涉及文化领域的新生事物，就是更为明显的经济性监管与社会性监管的交叉衍生物。[37]再以经济性监管所针对的金融科技为例，其细分领域还处于发展早期，如智能投顾、众筹、保险科技，但暴露出来的问题及潜在风险已经不容小视，其行业本身有待完善，尤其是监管方面，发展与规范更是一直伴随整个行业的发展，自律的同时需要足够的他律。[38]其实在整个社会发展的过程中，从经济性监管向社会性监管转变，应该是行政管理领域存在的一种普遍趋势。[39]

2.事前监管、事中监管和事后监管

从监管的时间节点来说，事前监管、事中监管和事后监管是一种分类，“在市场经济条件下，伴随着政府职能转变和私人权利意识的提升，许多领域的事前审查制转为事后监管制，已是形势发展的必然”。[40]从我国目前的官方表述中可以看出，强化事中事后监管也成为实际的政策导向，2018年党的十九届三中全会提出，“完善市场监管和执法体制，改革自然资源和生态环境管理体制，完善公共服务管理体制，强化事中事后监管，提高行政效率，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府”。在2018年2月发布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》“强化事中事后监管”中提到监管内容，具体包含“监管”一词的表述为，改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。创新监管方式，全面推进“双随机、一公开”和“互联网+监管”，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管，提高监管执法效能。健全信用监管，发挥同行业和社会监督作用。

3.准入监管和后续监管

从立法层面来看，由于缺乏较为统一的立法和相应的法定表述，监管在我国当下的法定地位与其理论研究地位还存在一定差距。但是，从实际的立法需求来看，监管的法律定位及其相应的解构只是时间问题。2016年7月广东省人大常委会通过的《广东省市场监管条例》将“监管”界定为“各级人民政府及其负有市场监管职责的部门（简称市场监管部门）[41]对市场主体及其生产经营行为实施的监督管理活动”，分为准入监管和后续监管，后者又被分为一般监管、协同监管、信用监管和风险监管。就是一种很有必要的尝试，这也很可能成为立法过程中“地方包围中央”的一种再次尝试。同时，从理论上来说，不仅要研究行政处罚、行政许可、行政强制等型式化行政行为，还要研究信息披露、行政约谈、价格监管等非型式化行为；不仅要关注具有单方性、强制性、确定性的命令控制型监管方式，还要关注经济激励型、协商合作型的监管方式。[42]比如《上市公司信息披露管理办法》就明确规定，“上市公司及其他信息披露义务人依法披露信息，应当将公告文稿和相关备查文件报送证券交易所登记，并在中国证券监督管理委员会指定的媒体发布”。而“在内幕信息依法披露前，任何知情人不得公开或者泄露该信息，不得利用该信息进行内幕交易”。2019年1月16日，格力电器董事长董明珠在格力电器2019年第一届临时股东大会回答股东提问时表示：“2018年格力电器预计营收将达2000亿元，税后利润预计超过260亿元。”这种透露已经造成了重大违规，已经受到了深圳证券交易所的关注，并可能受到中国证监会和证券交易所的处罚。

从实际的分类效果和内容来看，准入监管与事前监管、后续监管与事中监管及事后监管一一对应，表明了未来市场监管发展的方向。2018年3月，中国证监会发布修订后的《证券期货市场诚信监督管理办法》，并于2018年7月1日起施行。其修订重点体现了监管发展的特点与趋势：一是扩充了诚信信息覆盖的主体范围和信息内容范围，实现了资本市场诚信监管“全覆盖”；二是建立市场准入环节的诚信承诺制度，严把市场准入关；三是建立主要市场主体诚信积分管理制度，对主要市场主体实施诚信分类监管；四是建立行政许可“绿色通道”制度，激励守信，对诚信状况良好的行政许可事项申请人实行优先审查制度；五是强化事后监管的诚信约束。实现在监管的各流程、各环节都要查询诚信档案，作为采取监管执法措施的重要考量因素。[43]从上述各个强化的细节来看，主要是注重监管方式的区分，在事前监管、事中监管、事后监管等各个方面同时发力，对监管对象实行分类区别式监管，注重过程监管和全面监管，强化了监管的有效性与全覆盖。

（三）监管的发展趋向

近年来，随着金融市场的形势变迁以及新的待监管问题的出现，各类监管机构也都在不断调整监管策略，以中国证券监督管理委员会（简称中国证监会）为例，它既要能设计制定科学合理的规章制度，也要能强势贯彻落实，除了要当铁腕强权的监管者，它还需要扮演温良恭俭让的服务者角色。2016年9月，中国证监会对《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》进行修改，并向社会征求意见，修改的内容主要涉及合并主板发审委和创业板发审委，同时对委员的任期及责任限制做出更为细致的规定，并在中国证监会内部设立监察委，对发审委的程序和业务过程进行监管。[44]2016年中国保险监管管理委员会（简称中国保监会）制定的新的监管体系“中国风险导向的偿付能力体系”，对保险业的监管从行为监管转向风险监管。[45]2017年5月5日，中国保监会宣布安邦人寿保险三个月内禁止申报任何新产品，同日，对中国保监会主席项俊波的免职决定也于当天被宣布，这实际上就是在释放这样一个信号：在加强金融监管的同时强化金融反腐，[46]做到“打铁还需自身硬”，这实际上也是应对复杂监管形势的一种必然策略。银行业监管同样不能“独善其身”，2017年4月，中国银行业监管管理委员会（简称中国银监会）出台《关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》，其中反复提到股东监管问题，“强化对股东授信的风险审查，防止套取银行资金”，[47]可以看作上述监管措施的一种综合。从某种角度来说，银行业的整顿实际上是遏制金融空转，最终达到控制通胀的目的，让中国的金融体系坚不可摧，[48]最后，统一到“金融”的大领域、大方向、大范畴。2017年7月，全国金融工作会议提出，将原有的“机构监管”转变为“功能监管、行为监管”，也就是说不管你开发何种金融产品，监管机构只因行为而定监管主体，不是片面地因循原来的以监管机构来分监管领域的思路。