第一节 开辟前的治理方略

一 “生界”时期

历代中央王朝把居住在经制州或羁縻州之内的苗民称为“熟苗”，把州治范围之外的苗民称为“生苗”，把他们聚居的地区称为“生界”。“生界”这一称呼，一方面表明这些民族地区的封闭性，中央王朝势力尚未进入该地区；另一方面表明了该地区的苗民社会文化水平还处于极其低下的阶段。居住在“生界”的苗民社会内部，一般靠“鼓社”“议榔”“理老”“款”等组织来管理一寨或数寨苗民，维持苗疆内部的社会秩序，共同抵御外敌侵略。村落之间则主要依靠大寨管理小寨的制度来维系社会稳定。在清代对苗疆实施改土归流和开辟之前，黔省的长寨（今长顺县）、定番（今惠水县）、雷公山地区和湘黔交界的腊尔山地区被认为是传统的“生界”。这些地区的社会状况，长期处于“有族属”“无君长”“不相统属”的分散状态，他们内部既没有形成统一的行政机构，也没有统一的政治、军事首领，只是各个村寨之间形成独立的一个或几个自然领袖。从社会经济水平来看，由于他们与周边汉民接触少，尚未引入汉移民先进的生产技术和种类繁多的农作物品种，主要从事刀耕火种、广种薄收的原始农业，加上辅助的渔猎，只能勉强维持自给自足的生活水平。

据史籍记载，苗疆地区的古州（今榕江县）地阔山峻，苗类繁多，叛服无常，自汉至隋羁縻而已。唐时古州属岭南道，五代时复陷于蛮。元至正中叶，设古州八万军民总管府。明洪武时，以“外古州”设潭溪、龙里、洪舟、八舟、新化、亮寨、中林、曹滴、西山、湖耳、赤溪、永从……十四长官司，而“里古州”遂弃之“化外”。[2]从上述史料可知，苗疆的“外古州”，清雍正之前经历了“生界”→羁縻制→流官制→“生界”→土司制→“生界”的过程。雍正年间开辟苗疆之后，古州才重新归入“王化”。许多苗疆地区归入“王化”，并非一蹴而就的过程，其间经历了多次反复，甚至出现多次的历史倒退，可见，苗疆一直是历代中央王朝难啃的一块“硬骨头”。此外，最新的考古发现，清水江中出土的青铜器有铜剑、铜矛、铜钺、铜镞，[3]可以推测早期其地曾经有较高文明的民族生活过，并非一直是所谓苗疆“生界”。

当然，“生界”和“熟地”并没有泾渭分明的畛域，其居民“生苗”和“熟苗”之间有着千丝万缕的关系，每次“苗乱”，必定都是有“熟苗”参与的。从遭遇上说，他们共同受到流官、土司、不法奸商的欺压剥削，从民族认同上看，他们都有共同的椎牛祭祖、跳月、议榔、埋岩讲款等习俗，这是长期形成的，绝非中央王朝短期内的“教化”可以改变的。

二 羁縻制时期

《尚书》记载有一种理想的“五服”模式：“五百里甸服：百里赋纳总，二百里纳铚，三百里纳秸服，四百里粟，五百里米。五百里侯服：百里采，二百里男邦，三百里诸侯。五百里绥服：三百里揆文教，二百里奋武卫。五百里要服：三百里夷，二百里蔡。五百里荒服：三百里蛮，二百里流。”[4]根据“五服”理想模式的设计，以天子为核心根据距离和亲疏画五个同心圆，天子直接统治的地区成为甸服，环绕天子建立起来的列国为侯服，侯服之外为绥服或宾服，其外是要服和荒服。在王居住的京城之外的土地分为五等，每一等四方各五百里。从京城往外，第一等是甸服，以农业为主的直接统治区；第二等是侯服，即诸侯统治区；第三等是绥服，需要绥抚怀柔的地区；第四等是要服，即边远地区；第五等是荒服，即蛮荒之地。要服和荒服就是中央王朝需要采取羁縻政策进行统治的地区。

何谓羁縻政策？汉武帝时期，司马相如曾经说：“盖闻天子之于夷狄也，其义羁縻勿绝而已。”[5]《史记索隐》云：“羁，马络头也；縻，牛纼也。《汉官仪》云：‘马云羁，牛云縻。’言制四夷如牛马之受羁縻。”[6]从上述材料对羁縻的解释看，在中央王朝的眼里，统治“四夷”如同驾驭烈马蛮牛，只需要牵引其头领就可以了。从羁縻政策的执行情况来看，确实也是这样的。中央王朝封授少数民族首领虚衔，不过问其内部事务，只需要他们对朝廷表示臣服，有时候再象征性地缴纳少量的贡赋或者派土兵参与镇压其他地区的少数民族“叛乱”，就可以世代统治辖区内的人民。

羁縻政策的统治方式，衍生出羁縻制度。羁縻制大约起于中国秦汉时期，终于南宋，是中央王朝对鞭长莫及的西南、西北等民族地区实行的一种形式上、名义上统治的宽松政策。在中国历史上，各朝羁縻制的实施略有不同：“夏商周三代的要服、要荒政策，春秋战国时期的攘夷政策，两汉时期的属国制，汉唐时期的羁縻府州制，唐宋时期的‘五管’制等。”[7]到元明清时期，随着中央王朝势力的不断加强，逐渐用管理较为严格的土司制取代了羁縻制。就“新疆六厅”而言，一下子由苗疆“生界”过渡到流官统治为主，土司管理为辅的状态，从“荒服”“要服”跳跃到“绥服”阶段。汉苗之间骤然发生激烈的碰撞，自然引起了双方军事、政治、文化上的种种冲突。

中央王朝采取羁縻政策统治少数民族地区，与其一贯主张的“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的宗旨大不相合，主要根据形势、地域、族群等因素，针对鞭长莫及的少数民族地区采取的权宜之计。蜀汉的诸葛武侯南征时，对于远在泸水以外的孟获，就采取“七擒七纵”办法，降服其心，继续利用孟获代为管理“夷地”，原因是：“若留外人，则当留兵，兵留则无所食，一不易也。加夷新伤破，父兄死丧，留外人而无兵者，必成祸患，二不易也。又夷累有废杀之罪，自嫌衅重，若留外人，终不相信，三不易也。今欲使吾不留兵，不运粮而纲纪粗定，夷汉粗安也。”[8]这不但是诸葛武侯对孟获采取羁縻政策的原因，而且是历代中央王朝采取羁縻制来治理西南和西北民族地区的重要原因。能否顺利推行羁縻制，关键在于能否有效执行土官制度，即在保证中央王朝的统治权威下，允许边疆之地“修齐教，不易其俗；齐其政，不易其宜”，尊重少数民族文化习俗的基础上，允许少数民族用自己人管理自己人。

三 土司制时期

对民族地区进行统治的土司制度作为一种有别于传统中国中原地区的治理模式，由古代中国中央王朝在统治疆域内的民族地区推行，主要是西南和西北民族地区。土司，“司者，官职官守之谓；土司者，即以土著之人分封官职官守也”。[9]秦汉以来的羁縻制度奠定了土司制度的雏形。元代征服西南，分封少数民族首领统治其地。这种封官设治，加强了土官的势力。明代继续沿用并完善了元代的做法，形成了成熟的土司制度。土司制度主要在元明清三代盛行，到民国还残留有一部分土司，新中国成立后民主改革时期被彻底废除。土司制度有点类似于古代的“封贡制度”，[10]只不过土司制度是对内，后者是对外，封贡制度严格说来是对更大范围的“内”。吴永章认为，土司制度的责任和义务是双向的，一方面，中央通过土著首领对民族地区实行间接统治，并对民族地区履行一定的国家义务；另一方面，各土著首领必须服从中央王朝的领导，听其驱调，并上缴数量不等的贡赋。[11]中央王朝管控土司秉承的原则是：“其道在于羁縻”，“其要在于抚绥得人，恩威兼济”。[12]“土司制度本质上是古代中国中央王朝针对暂时难以直接统治的少数民族地区实行间接统治的权宜之计。土司制度是一种割据性的地方政治制度，其发展过程中，中央王朝和土司之间就一直进行着控制与反控制、削弱与扩张的较量。”[13]一旦时机成熟，中央王朝一般会顺应历史发展的潮流，推行改土归流。

元朝在西南少数民族地区建立了土司的授职、承袭、升迁、惩罚等一套完整的规章制度，并确立了朝贡、纳赋章程等，基本上奠定了土司制度的雏形。到了明代，土司制度在沿袭元代做法的同时又有所发展。《明史》载：“踵元故事，大为恢拓，分别司郡州县，额以赋役，听我驱调，而法始备矣。然其道在于羁縻。彼大姓相擅，世积威约，而必假我爵禄，宠之名号，乃易为统摄，故奔走惟命。然调遣日繁，急而生变，恃功怙过，侵扰益深，故历朝征伐，利害各半。其要在于抚绥得人，恩威兼济，则得其死力而不足为患。”[14]由此可见，明朝对于推行土司制度的方针、政策、办法、目的等都有一套成熟的运行规则。明对元代土司制度加以改进和完善，使其成为当时的历史条件下一种较为有效的治理西南民族地区的政治制度。据龚荫的研究，明王朝在四川、云南、贵州、广西、广东、湖广、陕西等七个行省均设置有土司制度。[15]

民国学者佘贻泽分析了土司制度形成的原因有六点：（1）以蛮治蛮之策；（2）以流官统治，言语不通，风俗各异，交通不便，加之地无所出；（3）羁縻招抚之策，即不愿多事四夷，轻启征伐也；（4）中央王朝统治者的傲慢和轻视：不屑以中国礼教治“化外”之民；（5）中国政府无意开化其地，又不愿在“四海之内”有非王臣者在，故只求其朝贡，奉正朔而已。土族首领为保留势力，亦愿上贡称臣，双方达成妥协。（6）清代土司在“腹地”者日弱，在边地者仍旧。清廷的用意在于利用土司以防遏边患。[16]清代在开辟苗疆之后设置了大量的小土司，就是基于第六条原因，采用土司来防止、遏制“苗患”。

清廷进兵西南追剿南明残余势力，对于各大小土司，只要顺从新朝，均以原官授之。清初继续实施土司制度的原因有三：一是客观形势的发展；二是清初政权稳定的需要；三是有效利用土司的需要。随着政治形势的变化，清代西南地区部分土司势力大增，武装叛乱时有发生，土司制度的落后性日益凸显，严重威胁中央王朝的统治。此外，经过清康熙朝半个多世纪的苦心经营，国力日益强盛，特别是雍正时期，当时云贵总督鄂尔泰认为，“云贵大患，莫甚于苗蛮，欲安民必先制苗，欲治苗必改土归流”，[17]种种因素叠加遂促使雍正决定在苗疆实施大规模的改土归流[18]，实施中央王朝对苗疆的直接统治。

苗疆并非都经历羁縻制、土司制到流官制三种统治方式的螺旋式上升过程，三种统治方式有时候并不是那么泾渭分明，土司制度只是羁縻制度的一种变形。明末清初，由于中央王朝实力不足，战乱频生，清水江流域又恢复了土司统治和苗民自治并存的局面。但随着雍正朝军事力量的加强，苗疆再度归于清王朝统治之下。清王朝时期土司制度和流官制度有时候是混合实施的，最终目的都是更好地经略苗疆。“明初建立的潭溪、八舟、新华等长官司在顺治十五年（1658）归附，其中分管三郎司和赤黔浦洞司，在康熙二十三年（1684）实行了改土归流。”[19]《八寨县志稿·叙·土司》云：“历代驭夷之道，大都顺其土俗，用厥渠魁戡乱止乱，以蛮治蛮，钱粮征解可免酷吏之浮收，夫马照供不漏。”[20]“土”即“土官”，是土生土长的由中央王朝委任的世袭的少数民族地方官员，“流”即“流官”，是中央王朝从外地派遣来的地方官员。“土官”与“流官”其实也是相对而言，在苗疆发展史上，有许多土官是祖上当流官或军官“变服从俗”演变而来；有一些土官后裔同样走上仕途，到外地为官，变成流官。在土司制度由盛转衰的历史进程中，中央王朝逐渐用府、厅、州、县取代土司的辖区，防控少数民族的卫所也逐渐并入附近府厅州县，土官逐渐被流官所取代。“设吏则必来五方之民”，少数民族地区的文化结构逐渐变成以儒家文化为主导，并与当地少数民族文化共同发展的局面。