- 民国检察的理论与实践：南京国民政府检察制度研究
- 谢冬慧
- 18766字
- 2025-03-28 19:58:18
一、检察制度的内涵及源流之辨
早在两千多年前，古希腊著名哲学家苏格拉底就强调知识的作用，并提出概念在认识中的作用，确立了一系列概念范畴。[9]如今，作为“知识”重要组成部分的“概念”的意义依然十分重要，它是探讨事物本质的源泉。就检察制度而言，其内涵必须从关键词“检察”入手，探讨其与“监察”的关联。
（一）检察与监察的关联性
一个词语的出现往往具有时空性，受到时代和空间的局限，“检察”一词也是如此。现今的一些著述认为：近现代检察制度与中国古代的监察御史制度有着千丝万缕的联系。[10]由此，检察与监察，二者密切关联。在民国学界和政界，检察与监察有诸多相似之处：
从民国学者的论述中，我们知道了检察与监察皆是处理不法行为的方式，只不过处理的对象不同：检察针对一般人的违法行为，而监察针对官吏的不法行为。从南京国民政府时期国家权力的归属和划分理论来看，检察权是司法权的一部分，与审判权具有同等的地位，而监察权则是国家独立的五种权力之一。显然，“检察”与“监察”二者既有关联，又有区别。
当今的史学家们从广义角度理解检察制度，也即从法律监督制度的角度审视检察制度，把御史制度看成中国古代的检察制度。[12]例如，于新华、王桂五等合著的《当代中国的检察制度》（中国社会科学出版社1988年版）和王桂五主编的《中华人民共和国检察制度研究》（法律出版社1991年版）两部研究成果均把中国监察御史制度看作古代的检察制度。书中称：在清末引进西方的检察制度之前，中国虽未建立现代的检察制度，却早就有了对官吏的司法弹劾制度，即中国封建社会的御史制度，这可以看作中国古代的检察制度。[13]从内容上，御史制度与检察制度的相似之处很多，究其本质，两者都是为应对官僚集团的腐化蜕变，加强权力制约而作出的制度性选择，具有相同的制度合理性和类似的历史必然性。[14]无疑，这部分学者认为：中国历史上的监察御史制度即是中国古代的检察制度，或者理解为中国的检察制度与监察制度有历史渊源关系。的确，中国检察制度的发展与其他国家不同，它与我国封建社会监察制度有着历史渊源关系。[15]所以，“学界一般认为古代监察制度部分职权的设置，其实就体现了古代国家机关的检察职能。”[16]在这里，其实学界存在一些争议，因为有一部分人不承认中国古代有检察制度，认为“中国自古无检察制度”[17]。因此也就否认了民国政府时期检察制度源于古代检察制度的观点，以下呈现部分学者对古代检察制度的判断：
以上三位学者均认为中国古代不存在检察制度。刘钟岳明确指出，中国在清朝后期设置检察厅之前，没有检察制度。理由是古代的监察御史旨在监督百官，其中的检察与裁判两种职权集于一个机关，这里的“检察”与今天的检察绝非同等概念。因此，推断出中国古代没有检察制度。管欧也认为中国古代没有检察制度，他从古代法令制度出发，认为司法行政一体，民事刑事不分，实体程序合一，缺乏专门的刑事诉讼法典，掌握审判职权的机关直接审理案件，并且定罪量刑没有检察机关的介入，以此可以判断：中国古代没有检察制度。冈田朝太郎等提出中国自古本无检察制度，他们从1902年清政府与英国签订的《续订通商航海条约》里寻找依据，认为此时的中国首次宣布准备建立新的司法制度，这一举动被视为中国引入检察制度的最早记录。显然，他们的观点也很肯定，就是中国古代不存在检察制度。
除此之外，还有不少学者否定了中国古代检察制度的存在。有学者指出：“一般认为中国历史上早就存在负责纠举非违、纠弹百官的监察制度，但是这毕竟不同于近代以调查、起诉犯罪和监督刑事审判的执行为主要职责的检察制度。”[21]还有学者认为在中国古代检察制度的核心内容——公诉制度是根本没有的，他指出：“在中国古代，从程序角度来说，起诉实际上就是向审判机关控告或检举犯罪，而不是由专门的起诉机关经审查后向审判机关提起公诉。”[22]也即这种程序与检察制度所表达的由检察机关代表被害人向审判机关起诉的宗旨根本不相契合。中华人民共和国成立初期的一份研究资料记载：“日中国的检察，开始于清末光绪年间。在此之前，司法与行政不分，当然没有检察，有之，也就只有所谓朝廷中的御史仿佛有点近似。”[23]很明显，该资料不承认中国古代有检察制度存在，只表明古代的御史制度与近代检察制度的关联性而已。
之所以认为中国古代没有检察制度，主要原因在于“检察”与“监察”二者的概念与职能是有区别的，尽管它们有一些关联性，但它们属于政府的两种职能范畴，二者不能混淆，分属两种制度领域。
首先，概念上，有学者做过专门比较，认为：“检察，就是仔细察看、审查被检举的事实，在人民检察院中的检察，是指审查被检举的事实，是人民检察院的专门活动……监察，就是从旁察看或从旁考察，在行政监察机关中的‘监察’，是指监督各级国家机关和国家工作人员的工作并检举违法失职的机关和工作人员，是行政监察机关的专门活动。”[24]监察通常是指监督查看，有监督检举之意。我们这里主要指的是行政监察，是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关，对行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为所进行的监督检查活动。“检察”与“监察”因有一个“察”字而有共同的一层意思，那就是监督。具体而言，“检察”专指司法机关的法律监督，“监察”专指行政机关对国家机关及官吏的监督。很明显，从职能这个角度看，“检察”与“监察”二者是有区别的。
民国后期，检察与监察的职能区分更加明显。1928年10月开始实行五权宪法体制，国民政府设有专门的监察机构——监察院，它与司法院并列。而司法院又下设法院，法院内又配置检察官，最高法院则并列设置检察署。也就是说，民国时期，检察制度与监察制度二者并存，各自行使不同的职能。有如国民政府行政法院张知本院长所言：“检察制度，是弹劾一般人违法犯罪的一种制度。所有弹劾的范围，虽和监察制度有别，而弹劾的性质却和监察制度极其相似。盖以监察制度，在检举官吏的不法行为，而检察制度，乃在检举一般人的不法行为。”[25]后来，在抗战的非常时期，特种刑事法庭里配置有专门的检察官，同时加强了军事检察；地方上，地方县长甚至县党部书记暂行检察官职权。但是，基本的区分还是职能上面的，检察官配置于法院的重要职能是实行法律监督。
今天，“在我国，法律监督是指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪的侦查权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为，以保障国家法律在全国范围内的统一正确实施的专门性活动。”[26]并且，“在现代司法制度语境中的检察概念，特指一种司法职能，即由特定官员和机关代表国家向法院提起诉讼及执行相关业务的职能。”“在各国的司法制度中，公诉人或公诉官员，等同于或接近于检察官的概念。”[27]通常认为，检察是司法意义上的概念，是专门的司法机构——检察院对公安、法院、监狱等国家机关的行为进行的“合法性审查”，实为法律监督，检察院因此被称为法律监督机关。此外，检察机关还对国家工作人员职务犯罪进行侦查，代表国家对公民严重犯罪行为提起公诉，因此检察特指审查被检举的犯罪事实。而监察是社会组织内部自我调控的—种行为机制，在中国古代，担任专门监察任务的职位就是御史。监察御史制度是一种具有纠举、监督职能作用的国家制度，自上而下地发挥行政监督职能的作用。
其次，检察官与监察御史的联系。民国时期有学者总结：“我国以前之御史，有人以为即现在之检察官（详杨鸿烈《中国法律发达史》）；又有人以为即现在的监察委员（详高一涵《中国监察制度考》）；孰是孰非不可遽白，要御史为检举犯罪之官则一（按现在检察官与监察委员执掌不同，性质亦异）。”[28]中国的监察制度自古有之。研究表明：“我国西周时即开始设有从事秘书性质职位的御史官职，战国时职掌文献史籍的御史就已有明显的监察职能，到秦汉两代，监察制度逐渐走向正规，中央和地方的监察制度相应建立起来。”[29]秦代的中央集权促成了监察御史制度的建立，设有专门机构御史府，其官长为御史大夫，职责就是监察百官，维护皇帝的权威。后来，汉承秦制，只是名称稍有变化，御史府变成了御史台，御史大夫则改叫大司空。
此后，御史制度得到了历代封建统治者的高度重视，其功能也在拓展。隋炀帝即位后，对御史台组织又进行了一些改革，此时的御史台虽然不是专职监察机构，但是御史可以成为皇帝的使臣，巡察地方，受理地方政府司法案件的监察，纠正冤假错案。[30]御史制度具有今天检察制度的部分职能，因此有学者认为古代中国有检察制度，如民国学者李朋认为，汉朝是中国检察制度的萌芽时期，“自汉以来，由类似今之检察官提起公诉者，亦不乏其例，惟完整之记载颇少，兹录南朝梁氏（约六世纪时）御史中丞任昉对刘整提起公诉之起诉书全文于后，以证明中国古代，实有检察制度之萌芽。”[31]此例不失为证。
另有学者认为，“从唐代统治者‘以法理治天下，尤重宪官’，到元代的统治者认为‘裨益国政，无大于此’。明太祖朱元璋也说：‘国家立三大府，……御史掌纠察，朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要’。”[32]明朝御史台改称都察院，其职能也稍有调整。除了行使监察权之外，都察院还拥有处理重大案件的司法审判权。到了清朝，监察机构在沿袭明朝的基础上又有所发展，都察院对各级官吏握有监督大权。有学者指出清朝的“都察院专掌风宪，以整纲饬纪为职，凡政事得失，官方邪正，有关于国计民生之大利害者，皆得言之。……监察御史掌纠察内外百司之官邪，在内：刷卷，巡视京营，监文武乡会试，稽察部院诸司；在外：巡监巡漕巡仓等，及提督学政，各以其事专纠察”[33]。可以说，明清都察院发挥了一定的行政监督职能。不仅如此，清朝都察院还有司法检察权和部分审判权。我们知道，清朝每当审理重案或疑案，必须“三司会审”，而都察院就是三司之一。因此，清朝已经开启了司法监察的体制，兼有检察与监察的双重功能。但到宣统（1909—1912）年间，新内阁成立，都察院被撤销，而被检察机构取代。根据史料推断，早在光绪三十二年（1906），清政府就在地方试设审判检察机构，1907年在京师设立检察机构。至此，中国正式独立的检察制度诞生了。
到了民国时期，监察制度继续沿用，经过改革的监察制度与检察制度并存。有学者指出：“中华民国时期的监察体制，以孙中山监察思想为指导，同时，借鉴了中国古代的监察制度，确立了监察机构对各级统治者行使监察的权力，并逐步制度化。”[34]也即国民政府时期，监察成为国家五大职能之一，与立法、行政、司法、考试并存，彼此独立，较好地发挥了监督职能。此时的检察制度已经具备现代意义，它与监察制度完全分属两个权力体系。
最后，检察制度作为司法意义上的监督职能机制，它是清末西学的产物，公诉、侦查和监督是检察制度最基本的职能。“与审判制度和监狱制度不同，检察制度并非国家的伴生品，而是近代资产阶级革命胜利以后的产物。”[35]正是基于这一点，一些学者不承认中国古代有检察制度。史实上，检察与监察二者有很多关联性，除了上文已述的作为违法行为的处理方式之外，还有一些相关联之处，以致学者认为：“第以古时制度不同，监察权亦未独立，故监察与检察，亦常混为一体。”[36]正是关联性较多，才易使别人混淆，这表明中国古代的监察制度里内含有检察的功能，二者存在较大的关联性。从这个意义上分析，中国古代实际上是存在检察制度的，只不过内蕴于监察制度之中而已。当下有学者专门做过研究，指出：
从这里不难发现：近现代的“检察”与古代的“监察”二者之间的关联不仅在于监督性方面，而且职能上呈现趋同性的现象。当然，“检察职能具有—种与生俱来的监督性。”[38]近现代检察制度作为国家检察机关的运行规则，它明确了检察机关的性质与任务、检察机关的组织体系、检察机关的工作原则等。国家设计检察制度的目的在于：监督司法行为的合法性、监督司法结果的执行力等。监察制度也具有监督的属性，但是它的主要职责是代表国家机关监督官吏的行为。也就是说，监察制度的主旨是监督国家机关及行政人员认真履职、避免违法违纪，并对违法违纪行为予以惩处。很明显，我国古代御史监察制度与近现代检察制度的职能是基本一致的，在纠举不法官吏、监督法律法令及司法审判等领域有所作为。因为古代的司法体系不同于近现代的设置，因此惩处国家官员的部分司法职能就由监察机构代行了，以至于让人认为古代的“监察”与“检察”是一样的概念。
无论如何，近现代检察制度与古代监察制度存在一定的历史联系，正如学者所指出的那样：“从制度意义上讲，中国古代存在着的御史官制，从某种程度上可看成是检察制度的初始形态。”[39]到了清末民国的法制变革，近现代的检察制度正式诞生。至于监察制度，在某种意义上，今天的监察制度部分回归到古代的监察制度上来了，将之前的检察制度惩治官吏的职能剥离出来，交由新制定的《监察法》来完成，成立专门的机构——监察委员会去处理。也即2018年之前的检察制度，是指国家检察机关依法对国家机关工作人员的犯罪行为进行侦查，主要是渎职犯罪案件的侦查；代表国家对公诉案件提起公诉；对三大诉讼施行法律监督，法院已经发生法律效力、确有错误的判决和裁定，依法提请抗诉；对执行机关执行罪罚的活动是否合法实行监督。
进言之，尽管历史发生变化，“检察”与“监察”的内涵有所变迁，但是二者的概念与职能始终存在关联，以致检察制度与监察制度均成为人类社会不可或缺的政治规范设计而被载入史册，自然也成为学界关注的重要问题。然而，到民国时期，监察制度开始发生近代转型，成为与检察制度相并立的制度，也即民国时期具有现代意义的检察制度诞生了。
（二）监察制度的近代变革
为进一步厘清检察制度与监察制度，有必要对监察制度的近代历史做一个梳理。那么，按照上述学者对检察制度概念的界定和看法，南京国民政府时期的检察制度，无疑最早是渊源于中国古代的监察御史制度。尽管随着历史的变迁及朝代的更替，监察机构不断更名换号，然而，其实质并未有什么大的变化。正如民国学者所言，“故御史出使一制，也是明代御史制度上很重要的一点。自秦代监郡，唐代巡按，元代行御史台，经过明代巡抚，而变成清代的督抚兼都御使制。这也是研究御史制度的人所应当注意的。”[40]关于中国古代御史的职权，民国学者丁普元指出：
由上可知，古代御史制度的适用范围及职权较为广泛，主要在监察行政事务，督查政府官员，纠举不法官吏，监督法律法令的实施，以及监督司法等方面发挥了重要职能，对维护统治社会秩序，保障国家机器的正常运行起到了管理作用。实质上，监察御史制度是治理官员的制度或称治官之制，且这种制度与政治体制密不可分，对此，民国有学者做了总结：
这是民国学者高一涵对民治与君治两种体制下的监察现状所做的比较，认为它们各有优缺点，也即监察制度与政治体制及时代背景始终不可分离，代议制是当时民治国家的唯一制度，科道制是从前专制国家的唯一制度。这表明监察制度随着时代发展发生变化，在现代检察制度中亦有不同程度的体现，以致有学者认为：
也就是说，人们对古代御史制度认识不够，有人认为古代御史制度就是近现代的检察制度，也有人认为它就是近现代的监察制度。不论这些人的认识是否正确，但是近现代的检察与监察是作为两种相对独立的制度而存在的。直到清末变法前，政府仍有监察御史一职，其中一位著名的御史官员名叫徐定超，自1905年之后，他先后做过江西、山东、陕西、湖北、湖南等地的监察御史，直至京畿的掌印御史。“六七年监察御史政治生涯，他梳陈时政利弊得失，涉及政治体制……惩治贪官污吏等等，内容十分广泛”[44]。但是，光绪三十二年（1906），清政府进行官制及机构改革，由此开始了晚清监察制度的变革。
在这场变革中，清政府中央设资政院，地方各省设咨议局，预备立宪，朝着民主方向发展。根据清政府法规，资政院对行政机关有监督之权，而咨议局对各地方行政有一定的监督权。“与此同时，清政府对都察院机构进行了调整：撤销吏、户、礼、兵、刑、工六科，合署办公；撤销宗室御史处，稽查内务府彻史处；撤销五城都察院，新设审判厅，以取代五城都察院原有之维护地方治安功能；调整监察区——道的设置等。”[45]而随着机构的调整，监督职能进一步加强，检察“开始迈出了近代化的步伐”。[46]也即随着监察制度的近代变革，检察制度逐渐走到历史舞台的中央。
辛亥革命之后的南京临时政府效仿西方政体，更加关注监督机制，设置议会监督政府机构及其行政人员的行为，并通过立法确认。根据《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）第19条，参议院的监察权有：（1）议决临时政府预算、决算，监督国家财政；（2）对行政工作若有疑问的，可向国务员提出质问，并要求其进行答复，监督国家行政；（3）咨请政府查办官吏纳贿违法事件，监督国家公职人员；（4）弹劾总统及国务员。[47]可见，临时政府对政府行政及其官员的监督力度之强大。
不久，北洋政府建立，为了维护自己的统治，也建立了相应的监察制度，设立了专门的机构——平政院[48]，下设肃政厅，行使监察权，依法纠弹行政官吏之违宪违纪事件，调查与审理官吏违法行为，执行中央监察职能。依据《中华民国约法》第43条，“国务卿、各部总长有违法行为时，受肃政厅之纠弹及平政院之审理。”[49]平政院的内部监督，由平政院下设的惩戒委员会来负责。此外，平政院作为行政机关，还主管行政诉讼案件，是全国唯一的行政审判机构。平政院主要负责督察和审理行政官吏的违法和不正当行为，行使审判及执行的权力。对于违法官员的行政诉讼和纠弹事件，平政院一方面负责审判不法官吏，另一方面监督裁决的执行，行使与当下监察部门和检察部门部分类似的职权。
国民政府按照孙中山先生“五权宪法”思想，建立了专门的监察院，以行使监督之权。诚如学者所言：“监察权在孙中山‘五权宪法’构想中独为一权，南京国民政府时期，‘五权’思想被付诸实际，监察院成为‘五院’之一，执掌监察。”[50]1928年8月，五权宪法取得重大进展，胡汉民等人倡导的关于训政时期“实行五权之治”的主张获得国民党二届五中全会通过。会后的10月8日，国民党中央修订公布了《中华民国国民政府组织法》（以下简称《国民政府组织法》），该组织法的序言指出：中国国民党本革命之三民主义、五权宪法建设中华民国，既用兵力扫除障碍，由军政时期入于训政时期，尤宜建立五权之规模，训练人民行使政权之能力，以期促进宪政，奉政权于国民。[51]而后成立立法院、司法院、行政院、考试院、监察院等五院，正式实行五院制。此时的监察院拥有对官吏进行弹劾的权力，1928年10月的《监察院组织法》第3条明确规定：“监察院院长得提请国民政府，特派监察使，分赴各监察区，行使弹劾职权。监察使得由监察委员兼任。监察区由监察院定之。”[52]1932年9月的《监察院组织法》规定，监察院弹劾案件及人民告发事项，应事前查察。[53]也即是说，国民政府时期的监察用于专职弹劾，以监督官员的权力滥用行为。
简而言之，从孙中山的临时政府开始，统治者们力求效仿西方的民治体制设置新的官吏监察制度，要求由人民去监督政府和官吏，并且强调继续沿用中国古代的监察制度。孙中山指出：“此制度（弹劾监察）实世界所未有，故中国实为世界进化最早之第一国。……故甚望保存此良法，而勿忘记中国自己之良法也。”[54]由此，民国政府成立之后，监察制度一直得以保存和延续，只不过形式有一些变化。北洋政府建立平政院，其功能之一就是监察弹劾违法官员。1931年，国民政府正式成立了监察院，这样一来，弹劾官员的职能与追诉犯罪的职能分属监察与检察两个不同的国家机关。与此同时，检察机构与审判机构共同组成的司法院系统承担着贯彻执行民国司法制度的角色，与监察院系统并存于国民政府，发挥着各自的职能。
（三）检察制度的西方源头
近现代意义的检察制度源于西方国家，需要说明的是，相对于其他制度，西方的检察制度诞生较晚。日本学者指出：“检事之制度，考之历史，不起于古代，故当罗马法及罗马法之后，无此制度。至近时起于法国，而其职务之粗定，尚属最新之事。”[55]对此研究已有定论，即：“一般认为，检察官制度发源于14世纪的法国，但现代意义的检察官制，诞生于法国大革命，因此被称为‘革命之子’；溯其法制来源，是根据1808年的‘拿破仑治罪法典’而正式建立。”[56]因此，检察制度发源于法国。
事物的产生总要经历一个过程，法国的检察制度从14世纪开始萌芽，19世纪初正式诞生。早在14世纪，法国路易九世实行了司法改革，提升了国王法院的地位，“把大领主的司法权置于国王法院的管辖之下。国王法院可以受理对任何领主法院的上诉；重大案件和政治案件，只能归国王法院审理。”[57]并且要求凡涉及王室公共收益的纠纷，不是由国王而是由国王的“代理人”提起诉讼，同时要求今后类似案件禁止采取私人起诉的方式，并赋予该“代理人”监督地方官吏的权力。该“代理人”就是“检察官”的雏形或前身。1355年12月28日，法国国王颁发敕令，将刑事公诉的职责赋予专门的“控诉人机关”，这种机关在14世纪初就被称为“检察院”，检察院履行职责的人员就是“检察官”。从此，法国各地法院处理刑事案件时就启用“检察官”，让他们代表国王（国家）去起诉和控告犯罪人，这样更具权威性，利于维权。因此，“法国14世纪的国王代理人制度，是检察制度的雏形，这是研究检察制度的学者比较一致的认识。”[58]直到1789年法国大革命，彻底改造刑事诉讼制度后，检察制度在法律条文上有了明确的规定，具有现代意义的检察制度应运而生。
1808年，拿破仑主持制定的《法国刑事诉讼法典》明确规定了检察院享有主动提起公诉、追诉犯罪的权力，这是“国家追诉制度”确立的标志。不仅刑事诉讼需要检察官介入，而且民事诉讼也重视检察官的作用。“在《法国民事诉讼法典》中专列了一章，对检察机关如何参加民事诉讼作出了详尽的规定；而在《法国民法典》中，有将近60个条文规定了检察官在民事活动中的作用。”[59]1810年，法国又颁行了关于司法组织的法律，对检察官的机构及职权作出了详细的规定。可以说，19世纪的法国已形成了比较完整的检察制度体系。
19世纪中后期，受法国法的影响，德意志诸邦开始采行检察官制度，1877年公布、1879年实施的《法院组织法》《刑事诉讼法》及《民事诉讼法》三部法律中均规定了检察制度的内容，从此以后，检察制度通行于全德国。据民国学者杨兆龙考证：
由此可见，检察制度逐渐渗入德国的司法实践，经过几十年的发展，最终以其强大的魅力被全德国接纳，表明了检察制度自身的价值。此外，法国的检察制度还被前法国殖民地的一些国家以及意大利、芬兰、俄罗斯等国相继效仿和采用，从而形成了大陆法系的检察制度。但是，实践证明，德国人严谨求实的性格，使得该国在效仿法国法的过程中，更加细致和认真，以致德国通过效仿法国、结合本国实际所创新的检察制度更具有实用性和可操作性，因而受到很多国家的青睐和模仿。日本正是通过学习德意志法律，建立了本国的检察官制度。
明治维新后，日本仿行德国检察制度建立了四级检察机关：最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅及区检察厅，这四级检察机关与其法院机构最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所及简易裁判所一一对应且互相平衡而对立。鉴于上述历史事实，有学者做过总结：
我国学者从世界范围考察检察制度的来源问题，认为法国是检察制度的创始国，具体而言是拿破仑编纂法典确立了检察制度，随后针对刑事案件，设检察长或检察官吏代理被害人起诉加害人，并逐渐扩充检察官的权限。到1883年，检察制度已经完备，形成了完整的检察机关，配备了检察长与检察官，行使检察职权。
当然，在英美法系国家也有类似检察制度的长期酝酿过程，巧合的是，“一直到一八七九年才由政府向国会提出一个犯罪诉追法（Prosecution of Offences Act）的草案来。这个草案总算没有经过什么困难而通过于国会，并于一八八〇年一月一日见诸实施。”[62]但是，今天的学者认为：“世界各国，除美国及英联邦各国仿效英国的检察制度外，多数国家首先是欧洲大陆各国都仿效法国建立了检察制度。日本于明治维新以后，仿效欧洲大陆的司法制度，设立裁判所和检事局。日中国的检察制度，则是从日本输入进来的。”[63]史实上，中国清朝是通过日本学习欧陆法制，主要效仿德意志立法例，而引入检察官制的。
即便这样，民国时期的一些学者仍然认为中国的检察制度是中国固有的产物。如学者李朋在《中国检察制度史的研究》一文中指出：“清末施行之检察制度，诚然系仿乎外国，若即谓中国历来均未有此制度，则又未尽然。夷考吾国史乘，未始无此类似之制度，惟吾国往时司法与行政不分，民事与刑事不分，检察与审判亦不分，故名称上无检察制度及检察官，而实质上则不能谓无检察之执掌。”[64]也就是说，尽管近现代意义的检察制度源于西方国家，但是在中国本土确有类似检察功能的监察制度，这也回击了少数认为“中国古代无检察制度”的观点。
（四）检察制度的民国演变
民国时期，随着清末变法“西学东渐”的潮流，民国政府在原有监察制度的基础上，广泛吸纳借鉴西方的检察制度，从而形成了具有民国特色的检察制度。不过，其过程是漫长而复杂的。在这个意义上，有学者认为，中国“正式的检察制度乃肇始于清末修律与民国初年的司法改制运动”[65]。检察制度的民国演变也由此展开。
1.清末中国检察制度的生成
我国检察制度开启于清朝末期，正如学者所描述的那样：“清末，随着西方法律制度的引进，大陆法系的检察制度亦随之输入，检察机构亦成为中国司法制度上史无前例的一个新型机构。”[66]的确，清末光绪皇帝在位期间通过司法改革，推动了检察制度的诞生。根据史料记载：“清光绪三十二年（1906）九月二十日，谕刑部改为法部，专任司法；大理寺改为大理院，专掌审判。”[67]这实际上是由沈家本主持起草的《大理院审判编制法》的内容，通过光绪皇帝颁布诏书正式公布，《大理院审判编制法》首次提出行政与司法的分离，也即将刑部改为法部，相当于今天的司法部，专门掌管司法行政；而将大理寺改为大理院，相当于今天的最高法院，专门主管审判。《大理院审判编制法》被称为中国近代史上第一部法院组织法，它的出台意义重大，不仅促进了行政司法合一的政治体制转型，并且效仿日本、德国的做法，第一次提到检察制度。《大理院审判编制法》的第7、12、13条等分别就检察机关的职权[68]、检察官的权限[69]及检察机构的设置[70]等作出了明确的规定，这是我国历史上最早明确的检察制度之规定。因而被评价为“在司法审判制度方面第一次突破封建专制主义的体制”，“在各审判厅内，设置了各级检察厅”，为清末司法制度方面“最重要的变化”。[71]并且，《大理院审判编制法》确立了刑事案件由检察机关提起公诉的基本司法原则。根据史料：
这是清末《大理院审判编制法》关于检察制度的较早规定，该史料表明：中国自清末变法开始，效仿欧美立法，采用了检察制度。1907年8月，清政府修订法律大臣沈家本草拟了《法院编制法草案》，经过修订法律馆慎重研讨后，于宣统元年（1909）奉谕颁行。同年10月，法部通过的《各级审判厅试办章程》也明确了各级法院均设检察官的规定，归口管理部门是法部，也即检察官归属于法部大臣的统一管理，并受法部长官的统一领导。1910年12月，沈家本又草拟了《刑事诉讼律草案》，详细规定了检察官介入诉讼的实施情况，这就为民国时期采行检察制度奠定了基础。
清末之所以要引进西方的检察制度，首先取决于检察制度的作用，在民国时代的学者那里，“此种制度的根本作用，在于由国家公诉权之合理运用，以达到国家刑罚权之充分发挥，而使国家民族以及社会生活，臻于安全，故各国皆仿行之，我国自清末变法，亦仿大陆刑事立法，采用检察制度。”[73]也即检察制度的根本宗旨在于行使国家公诉权。或者说，行使国家公诉权的需求，促使了检察制度的诞生和成长。
不过，清末引进西方的检察制度，还有一个重要原因，就是受日本法学专家的影响。1906年到1911年间，清末政府邀请了日本比较有名的法学专家到中国讲学。其中，冈田朝太郎、志田钾太郎和松冈义正等来华后，一面向中国人传授外国的法律制度，一面针对中国的国情，提出了中国司法改革的建议。其中，冈田朝太郎对检察制度提出了中肯的想法，在他看来：
冈田朝太郎是日本著名的检察制度研究专家，他认为清末之后中国的司法改革，应该将设立检察制度作为一件大事来抓。因为过去日的司法机关缺乏检察功能，上诉案件基本得不到落实，无人代表原告方，审判实践中的弊端几乎得不到纠正。今天的司法官制度设定检察官为起诉机关，同时以平等资格监督审判，这对于保障人民权利意义十分重大，也即中国建立检察制度非常有必要。可见，冈田朝太郎应是清末民国检察制度建立的重要推动者。
也正是受日本法学家的影响，1909年清廷政府制定的《各级审判厅试办章程》将检察机关的职权规定得非常清楚，“具体有以下几项内容：（1）提起刑事公诉；（2）收受诉状请求预审及公判；（3）指挥司法警察官逮捕犯罪者；（4）调查事实，搜集证据；（5）民事保护公益，陈述意见；（6）监督审判，并纠正其违误；（7）监视判决之执行；（8）查核审判统计表。”[75]这些职权决定了检察官的重要性，也彰显了检察制度的地位。可以说，《各级审判厅试办章程》奠定了近代中国检察制度的基础。
紧接着，清政府以日本1890年《裁判所构成法》为蓝本制定的《法院编制法》第十一、十二章专门就检察厅、检察官之职权及任用作了规定[76]。但是，“从制度上看，《法院编制法》规定的多数制度在此前颁布的《大理院审判编制法》《各级审判厅试办章程》中均已有体现。”[77]这就再一次验证了清末的《大理院审判编制法》是我国检察制度正式确立的标志。也因为如此，有学者指出：“近代中国的检察制度，是清朝末年从日本引进的。在此之前，中国封建社会中自始至终存在着御史制度，由于没有实行审、检分工和公诉制度，因而与近代意义上的检察制度相去甚远。”[78]
然而，清末修律关于检察机构设置，其本意是原则上设置在法院内部。“按照清朝修律总体上来自大陆法系的指导思想，清末检察制度的机构，被原则上确定设定于司法机关——法院内。但具体怎样设置，清朝并非一开始就确定下来。”[79]因直接受日本检察制度的影响，清政府对检察机构的设置体制作了安排，“清朝于1906年效仿日本拟定检察机关为‘检事局’。检事局配置于各级法院：初级检事局设于初级法院，各城谳局内附设检察局；地方检事局设于地方法院；高级检事局设于高等法院；最高检事局设于最高法院。”[80]这同样是效仿法德等大陆法系国家检察制度的结果，“一般来说，大陆法系国家不独立设置检察机关，而是将它附属在法院系统内，根据法院的审级不同设置不同层次的检察机构或归属司法部领导。法国属于前者，德国属于后者。按照清朝修律总体上采大陆法系的指导思想，原则上，检察机构被确定设于法院之内。”[81]这种制度传统沿用至民国时期。
2.民初检察制度的发展
南京临时政府尽管历时短暂，却也关注过检察制度问题。根据临时政府司法部的一份文件记载，“要求各省督饬办理调查各府州县现有之审判、检察各厅及监狱状况，并要求凡未成年审判检察各厅及监狱者，应规仿新制，尽快设置，以期达逐渐改良完善，一扫从前黑暗时代之恶习。”[82]该文件中提到要抓检察制度改革、检察机关设置问题。很快，司法部就组建地方审判、检察机关之事连续作出几个批复，如批复江宁地方审判厅和江宁地方检察厅既于光复之初由前江苏都督委任组织成立。[83]文件与批复表明临时政府在检察机构及制度方面所做的实质性工作。实际上，至民国成立，各省的检察厅设立了起来，但是各地方初级检察厅并没有普遍设立。[84]这是因为时间太短，而且经费太少。
北洋政府某种程度上是比较重视检察制度的，在临时政府原有检察机构及制度的基础上，进一步落实检察制度的实施，这里有一则史料反映了民国初期的检察制度现状，它就是1912年10月8日总检察厅的通令——《刑事案件须照检察制度各节办通令》：
根据北洋政府总检察厅的这则通令，检察官已经代表国家追诉犯罪，具有了现代检察制度的功能，政府有必要通令全国，一律遵从。这就表明：民国初期，检察制度即已真正地在中国开始运行了。不过，检察制度的实施并不顺利，甚至出现了短暂的倒退情况。有如学者所言：“在袁世凯专权时期，他所一手控制的政治会议通过决议案，将已设立之地方审判厅撤废了三分之二，将刚刚建立起来的本来就不多的初级审判厅完全撤废掉。”[86]由于检察厅被置于审判厅内部，随着审判厅的撤废，检察机构自然不复存在了。这严重破坏了北洋政府检察制度的成长。
1913年至1915年，袁世凯主政期间多次修改《各级审判厅试办章程》及《法院编制法》，其中涉及检察制度的内容就有两处：一是删除关于检察官职权之规定；二是规定凡地方审判厅第一审刑事案件预审时，推事应咨询检察官意见，检察官应于3日内提出意见书。预审决定后，当事人如有不服，应依抗告程序行之。[87]1914年4月北洋政府司法部颁布了《审检厅处理简易案件暂行细则》（共9条），其中第1条规定：“凡收受案件时，应归简易庭办理者，由总务主任标明案件要旨，送检察长认定后，配置简易庭之检察官即时起诉。”[88]这里，一面要删除检察官职权，另一面却要求检察官介入案件，法律规定前后有些矛盾，恰恰反映了袁世凯政治统治混乱所带来的司法矛盾。1915年检察的情况又有变化，根据史料记载：
这里的《法院编制法》修正情况说明：北洋政府对于检察机构的设置和废止处于矛盾之中，设立不久又裁撤，裁撤之后不便，而又重新设置。最终还是撤销初级检察厅与各省提法使检察厅，将总检察厅负责人改为检察长，将检察厅下属的典籍、主簿、录事名称改为书记官长、书记官。1922年7月，北洋政府正式施行《刑事诉讼条例》，对检察制度作了明确规定[90]，包括检察官的回避义务、预审任务、公诉、侦查等非常丰富的内容，这些内容为国民政府《刑事诉讼法》对检察制度的规定奠定了基础。
3.国民政府检察制度的演变
国民政府时期，政治经济和社会形势的变化带来了检察制度的更新和演变。1927年初，广州、武汉国民政府实行“审检合一制”。其中，“武汉国民政府废除了各级检察厅，改为在各级法院内配置检察官执行职务。”[91]南京国民政府时期，这种检察制度继续沿用，并作了必要的改革，形成了国民政府时期特有的检察制度：
上述史料表明：国民政府于1927年定都南京以后，即着手进行检察制度改革，裁撤了原有的检察厅机构，除了大理院改名最高法院，继续设置检察署作为检察机关之外，其他级别的法院内置检察官，而无检察机关名称，标志着检察厅被正式撤销。但是，本次改革将原有的“检察长”和“监督检察官”改为各级法院“首席检察官”，独立行使职权的属性不变。同年10月，国民政府公布《最高法院组织暂行条例》，其中第6条规定“最高法院置首席检察官一人、检察官五员，依法令之所定，处理关于检察之一切事务”[94]。到了1928年11月，情况又发生了变化，根据国民政府《最高法院组织法》，正式设立最高法院检察署，配置一名检察长，检察官若干名，检察长指挥监督并分配检察署的检察事务。1929年7月国民政府进一步实行检察制度改革，此时修正《最高法院组织暂行条例》，公布《最高法院组织法》，原草案规定检察署“确定检察官员额为3人至5人”[95]。而国民政府立法院在讨论通过时，将所规定的检察署检察官人数由3—5人改为7—9人。最高法院配置检察署，并置检察长一人，最高法院及检察署各设书记官长及书记官。在此基础上，1932年公布、1935年施行的国民政府《法院组织法》第26条明确规定：“最高法院设检察署，置检察官若干人，以一人为检察长；其他法院及分院各置检察官若干人，以一人为首席检察官；其检察官员额仅有一人时，不置首席检察官。”[96]
自1928年司法改制后，中央最高法院与检察署并立，地方各省废除检察机关，而将检察官配置于各法院内部，但是原有之检察制度仍然存在，检察官仍同以前一样，对于法院独立行使其职权。县级地方法院有一种特殊检察制度，那就是县长兼理检察官。南京国民政府时期，地方县级的司法机构叫“司法处”，由县长兼司法处长，下设承审员，代行审判权。不过，真正的审判权和检察权的行使者是县长。这种行政兼理司法的县官工作模式也要归于传统[97]。1935年6月，国民政府司法行政部出台了《县司法处组织暂行条例》，规定县司法处检察职务由县长兼理。[98]1936年4月，国民政府公布《县司法处组织暂行条例》，其中第1条规定：“凡未设法院各县之司法事务，暂于县政府设司法处处理之。”[99]据此，国民政府决定设立县司法处，配置审判官于县司法处，独立行使基层审判职权。“而以县长兼理检察事务，以纠县长兼理司法中之误审错判及凭借司法权侵犯人民利益与人身自由之弊。”[100]紧接着，6月份，国民政府又出台了《县司法处办理诉讼补充条例》，详细规定了县长代行检察职权的方式和程序。县长兼理司法检察违背了国民政府的分权体制。1947年国民政府实行所谓的“宪政”，当年召开的全国司法行政会上，有人提议废除县长兼检察官制度，但终因形势复杂、经费及人才短缺、地方法院无法建立等诸多因素，该制度一直持续到1949年。
据考证，检察制度在民国运行了三十年，国家及个人的法益所借以维护者固然较多，然而由于未能积极行使其职权，引发了检察制度的存废之争，也促使国民政府改革现有检察制度，以实现其完善与发展。虽然，当时国民政府司法界对检察制度的存废问题曾经进行了激烈讨论，但无论如何讨论，检察制度作为一种法律监督机制，是不可或缺的，只能进行改革，而不可废除。最终，南京国民政府经过努力，扩大了检察官的权力，检察制度更加完善，为保护当时的司法公正起到了一定作用。不过，民国时期有学者认为国民政府检察制度的变化，受清末民初检察制度的影响，并对检察机构的变迁予以概括：
由此可知，1907年依法设置的各级检察厅以及检察分厅，运行20年没有变化。但到了1927年，国民政府裁撤检察厅，改在法院内设置首席检察官及检察官制度，一年后又明确规定最高法院配置检察署，配检察长和检察官。之后，检察制度又有改变，规定新设立的检察机关，与以前的检察厅制不同，与后来的首席检察官制也不同。
虽然民国时期的检察制度几经变更，但审检合署、独立行使职权的模式基本未变。尽管这样，它与今天中国的检察制度也是有区别的，正如华东政法大学学者陈颐所言：“新中国成立后，仿苏联模式，采用审检分立制度，设立了独立于法院系统的专门检察机构。中国检察制度由此经历了一大变革。”[102]民国时期，检察制度是效仿大陆法系德国的产物，自然与仿苏的制度存在相异的地方。还有，一项制度的生成与发展，与它所处的时代是有密切关联的。但是，差异不是太大，现行德国《法院组织法》与《刑事诉讼法》规定了德国检察院的组织机构和职能设置，即每个法院相应设立一个级别相同的检察院，也就是法院和检察院一一对应设置，与我国检察院机构设置是一样的，毕竟苏联的检察制度也是效仿德国的结果。