三 传统草原牧区乡村振兴面临的问题及挑战

（一）关于牧区的田野调研

本章作者自2008年起在内蒙古、新疆等地牧区进行长期田野和跟踪调研。2018—2022年，在脱贫攻坚和乡村振兴紧密衔接的这个时期，课题组先后5次赴内蒙古锡林郭勒盟、阿拉善盟进行入户调研，了解牧区人口流动和就业情况、畜牧业发展的状况、牧区未来发展方向及困境。在本次报告中，主要选取苏尼特右旗作为分析案例，展现传统草原牧区乡面临的现实状况及挑战，并提出相应的对策建议。

2018—2022年作者对苏尼特右旗S苏木C嘎查[37]进行了跟踪调研，对牧区从事畜牧业生产和外出务工、陪读或创业的牧民进行了深入访谈和追踪调研。为了解嘎查的整体情况及历史纵向变化，作者对20世纪80年代以来的4任嘎查达[38]进行了深入访谈，并依据整体情况选择不同类型及数量的牧户。为了解牧户的家庭决策及生活状况，作者对常住牧区从事畜牧业生产的22户各年龄段的牧户家庭，以及常住城镇的7户牧民（涉及的行业包括奶食店、司机、洗车行、理发店、餐饮等），每户进行了1.5—3小时的访谈。访谈重点关注的问题包括：村庄（嘎查）内部近30年来的人口变动及分化；不同牧民群体的家庭决策与影响因素；分化后的牧民家庭与牧区土地的关系，以及畜牧业的发展情况等。

苏尼特右旗位于内蒙古锡林郭勒盟（以下简称锡盟）的西部，北部与蒙古国接壤，地势南高北低，海拔在900—1700米之间。苏尼特右旗深居内蒙古中北部高原，远离海洋，属中温带半干旱大陆性气候，气候干旱且变化剧烈，年降水量170—190毫米，且降水主要集中在7—8月，蒸发量达2700毫米左右，境内无天然河流，仅有季节性河流。苏尼特右旗草原面积占总面积的95%，基本为荒漠化干草原，植被稀疏但质量高，是著名苏尼特羊和苏尼特双峰驼产区[39]。苏尼特右旗曾是国家级贫困旗，2019年脱贫摘帽，全旗有汉、蒙、回、满、达斡尔等11个民族。2021年末全旗户籍总人口为65529人，其中汉族和蒙古族分别占人口总数的62.2%和36.6%，总人口中乡村人口占比47.5%[40]。

（二）草原地区的“三牧”问题现状

牧区社会经济状况发生的剧烈变化同样开始于20世纪80年代，包括牧区人口的流动、草原畜牧业的发展以及牧区土地利用方式等主要方面，但与农区又有着显著的差异，本节侧重农区和牧区的差异将牧区社会经济变化的现实背景总结为以下几个方面：

从人口流动的驱动力来看，与农区主要“以家庭经济收入提高或进城为主要目标的人口流动”不同，牧区人口流动的驱动力主要来自于生态政策、教育以及医疗养老。20世纪90年代末开始，草原生态环境恶化问题凸显，进入2000年之后国家生态治理工程大力推进，内蒙古、新疆、西藏、青海等主要牧区都将生态严重退化地区的牧民大批迁出并定居在城镇周边或者自然条件相对较好的区域[41][42][43]，生态移民的总数没有一个确切的数字，但是从众多实际案例地的研究中不难看出，以生态保护为目标的生态移民成为2000年前后牧区人口流向城镇的重要乃至主要驱动力。此外，受“合乡并镇，撤点并校”以及牧区家庭对教育逐渐重视的影响，城镇学校距离牧区遥远，因此普遍产生了以学生为核心及家人陪读的人口进城现象[44][45][46]，增加了牧区人口的向外流动。另外一个离开牧区的主要群体是无牧业劳动能力的老年人，他们进城的主要目的是享受更加便利的医疗条件[47][48]。

从外出务工人员与牧区的关系来看，与农区“离土、离乡”的情况不同，进城务工牧民依旧不能割舍牧区的生产生活是一个普遍现象。进城务工的牧民在饮食习惯、工作强度、文化习俗等方面存在较为普遍的不适应，返乡比例高，牧区生活更能够给他们安全感、归属感[49]。因此，牧区的外出人口一般都与牧区保持着紧密的联系。虽然在2000年之后，受到频发的自然灾害、有限的草场面积、稳定增长的现金需求等多方面因素的叠加影响，外出务工人员数量进入加速阶段，但是外出务工并未形成整体稳定的人口外流趋势，畜牧业和外出务工两者之间待机切换是牧民的重要策略。在本章跟踪调研的苏尼特右旗S苏木C嘎查，调研样本的22户常住牧区的牧户中，有9户有过外出打工的经历，其中有3户目前仍保持着在牧业不忙的时间外出打工的习惯。而在7户常住城镇的牧户中，有2户保存着畜群等待时机回去放牧，其余5户在牧区饲养着少量食肉羊由家人照看。调研可知，常住牧区的牧民通常在灾害年份或者亟须现金收入的时候外出打工，能够在牧业繁忙季节（如接羔、出栏、备草料）及时赶回，是他们选择工作的重要标准。他们所从事的职业包括开车、保安、服务员、工地零工、剪羊毛、接羔子、装卸工等，都是一些临时性的体力工作，而主要目的则是能够维持现金流，不至于在缺乏现金的时候大量处理牲畜，以此保持牲畜规模。

从草原畜牧业发展来看，不同于农区“耕地大量闲置”，牧区的草场依旧保持了高强度使用率。虽然从2000年之后国家出台了一系列的草原生态政策与生态治理工程，尤其是2011年开始了覆盖面最广、投资力度最大的生态奖补政策，但是草原依旧难以实现“草畜平衡”，生态奖补政策对牲畜数量起到了一定抑制作用，但超载现象普遍存在[50][51][52]，2019年全国重点天然草原平均牲畜超载率仍然为10.1%[53]。以课题组所追踪调研的苏尼特右旗为例，在第二轮草原生态奖补期间，全旗89.09%的草原为草畜平衡区，需严格实施载畜量控制。依据锡林郭勒盟生态委《关于苏尼特右旗2016—2020年天然草地冷暖季适宜载畜量核定标准批复的函》，苏尼特右旗天然草地暖季适宜载畜量为111.72万只，但实际载畜量一直高于该标准。比如2016年超载率高达31.91%；2018年当地遭遇了严重干旱，因此牲畜数量大幅减少，但是依旧超过适宜载畜量（如图2所示）。

图2 2016—2020年苏尼特右旗暖季实际载畜量、适宜载畜量及超载率示意图[54]

不同于农区打工收入是主要收入来源、农业收入微乎其微，依赖草原的畜牧业生产是牧民这一群体的重要收入来源，甚至可以说至今仍是大部分牧户家庭的支柱性来源，并且承担着改善牧区家庭生活水平、积累家庭资产的重要角色，甚至还支撑着部分家庭人口的城镇消费。以S苏木C嘎查为例，在22户常住牧区的家庭中，户均人口数量3.4人，草场面积为4870亩，过冬牲畜户均197只[55]。按照正常年份[56]，一只羊的生产成本不高于50%左右，出售价格均价1000元[57]，那么户均的畜牧业的年均纯收入为98500元，此外草场生态奖补户均为14610元。对比全国农村的数据来看，相比于农业人口“2021年农村居民人均可支配收入达到18931元”[58]，畜牧业收入还是非常可观的。正如一些牧户所说，“相比于打工，如果牧区不遭受灾害，收入还是更好且自由”。对留守牧区和外出务工人员的访谈中，有一个问题是“更喜欢牧区还是到大城市”，除了一些年迈的牧民，其他的回答都是喜欢留在牧区。原因有如下几个：“牧区的收入还是好呀；牧区出去的人去大城市也不习惯，去了南方语言也不通；牧区安静不像城市那么挤；现在都有网络了，牧区和外面也差不多（网购的儿童玩具、女士护肤品等都非常普遍，教育方面蒙古族的幼儿园、小学是更优质的资源）；感觉牧区以后会发展得更好。”

在人口流动、自然灾害、市场波动的共同作用下，草场在牧户之间不断进行流转与调整，需要注意的是，草场的流转基本是以个体牧户为主导，基于牧户合作的草场整合几乎没有，而这就导致了以降低生产成本、抗灾为主要目标的草场流转与整合加剧了“生计”与“生态”的矛盾，这一点在灾害的情况中体现得淋漓尽致。虽然目前牧区购买饲草料已经十分普遍，但是天然草场依旧是畜牧业低成本发展的优势，能够获得相对稳定、大面积的草场资源，是降低畜牧业生产成本、应对自然灾害的必要条件。我们将S苏木C嘎查的22户常住牧户的草场使用情况进行了调查，这些牧户的户均草场承包面积是4870亩，但是实际利用草场的面积是户均8838亩。有16户牧民租用了其他牧户的草场，出租草场来源于已经搬离牧区的同嘎查牧户，或者是嘎查内部的集体草场，有的牧户甚至整合了周边3—4家的草场。2018年、2022年，锡林郭勒盟中西部都遭遇了严重的旱灾，有效降水时间推迟到了7月中下旬，“牲畜走场”成为一项重要的应对灾害的策略，具体表现为：当自家草场上的牧草被牲畜啃食所剩无几的情况下，牧民需要租用其他草场为牲畜补充新鲜牧草，避免牲畜的损失。以2018年夏季旱灾为例，课题组所访谈的34户受灾牧户中，有17户租用了草场，而其他牧民则是找不到可用草场或者因价格太高无法租用。能够租到草场的牧户，为了尽可能降低生产成本，多数选择最大限度降低成本，又在租用草场造成了极强的放牧压力[59]。可见，牧区现阶段的土地“整合”面临着巨大生态风险，需要给予高度重视。

畜牧业生产是一项对劳动力要求很大的工作，日常放牧、补喂饲草料、清理棚圈以及转场[60]等既需要体力，也需要经验，但是牧区的劳动力人口结构面临老龄化问题，年轻一代劳动力长期脱离畜牧业生产实践，造成牧区的后备劳动力断层。据调研，鉴于畜牧业生产的要求，常住牧区的牧户都是具备劳动能力的牧户，但是以45—65岁年龄段的牧户为主。S苏木C嘎查的现任嘎查达统计，目前全嘎查80户常住放牧户中，50岁以上的占到70%以上，30—40岁的牧户15户（比例约为19%），1990年以后出生的牧户仅1—2户。虽然牧区的人口，尤其是依赖天然草场生产生活的人口并不少，并且由于草原的地处偏远、生产风险大、劳动强度高等因素，本地人口从文化习惯、语言等方面具有从事畜牧业的比较优势，但是年轻一代（1990年之后出生的人）对畜牧业生产的脱节，仍然是一个不可忽视的问题。年轻一代未能留在牧区的主要原因有以下几个：父母仍然身体健康在牧区放牧，年轻人可以到城里找一份临时工作增加收入，等到父母进城养老再回来继承畜牧业；有更大年纪的兄弟姐妹在牧区从事牧业，草场不足以支撑其他家庭使用，年纪小的家庭成员到城镇谋生；接受高等教育之后，考取公务员或者事业编制的资格，或者能够找到其他相对满意的工作，能够在城市稳定生活。从长期来看，牧区人口会随着现今牧民的逐渐“退休”，“90后”和“00后”的年轻人进城务工和生活而出现一定的断层，如何吸引热爱牧区、懂牧业的年轻人回到草原，依旧是一个值得重视的问题。

（三）传统草原牧区乡村振兴的挑战与路径选择

1.牧区振兴面临的主要问题

一是从外出务工人口方面，人口虽有向外流动的趋势，但是与牧区的联系依旧紧密，牧业和牧区依旧是进城牧民的重要经济保障和精神寄托，如何在维持这部分人与牧区联系的同时，减少他们对天然草场的经济依赖是需要解决的问题。

二是在畜牧业生产方面，“产业兴旺”与“生态宜居”之间的矛盾依然十分突出，牧区人口虽然逐渐减少，基本等同于20世纪80年代的人口规模，但是家庭消费水平却急剧提高，家庭消费和资产积累等均依赖于天然草场的产出，草场生态状况堪忧，长期来看畜牧业的发展将会面临“生态天花板”的严峻挑战。

三是在畜牧业风险方面，存在自然灾害和市场不确定性所可能引发的返贫风险，受气候变化影响，牧区的自然灾害也在近些年有所增加，而自然灾害往往叠加市场波动，对牧民的家庭收入产生显著影响。

四是牧民对草原的经济及精神依赖，本地牧民将会是草原地区土地的主要利用、管理和保护者，因此加强基层牧民的组织管理水平、市场应对能力非常重要，而目前基层组织的作用处于真空状态，亟待提高。

2.牧区振兴面临的路径思考

综合上述牧区乡村振兴所面临的挑战，我们认为牧区实施乡村振兴战略十分重要，可从以下四个方面探索牧区乡村振兴的有效路径：

一是围绕草原畜牧业的畜产品、文化、景观进行深度开发，拓展草原畜牧业的文化内涵和经济价值，让不愿意离开草原、不需要直接从事畜牧业生产环节的牧民能够在其他领域获得就业途径。

二是对从事畜牧业生产的牧民，以牧民为主体开展试点探索合理载畜量的测定与实践，着重增强牧户之间生产领域的合作，扩大草场的利用规模，突破个体经营和区域生态破坏之间的困境。此试点需要政府给予资金、制度、技术、人员的支持。

三是科研层面深入研究区域气候变化的特点和趋势，为牧民选择符合牧区生产实际的应对策略提供基础保障和技术支撑，探索类似牲畜气候保险、牲畜储备银行等政策工具减少灾害损失。

四是提升基层牧民自组织水平，鼓励牧民在草场整合方面的探索与实践，鼓励牧民参与到草场管理、利用与保护的其他政府决策中。