第二节 我国老年人权益保障的现状与困境

一、我国老年人权益保障的现状

（一）快速老龄化下老龄事业和老龄产业发展现状

人口老龄化，指的是人口当中年轻人口的数量减少，或者老龄人口数量增加导致老龄人口在总人口中的比重增加的过程。人口老龄化的趋势大体上是不可倒转而且持续的。就全球而言，老年人口每年以2%增长，据联合国预测，60岁以上的老年人人口比例在2050年将达到21%。^[23]而同时期，我国老年人口的年平均增长速度为3.3%。据预测，我国60岁以上的老年人人口比例在2050年将达到34.1%，数量将达到4.87亿人的峰值。我国在1999年年末步入老龄化社会，至今已经有20多个年头。国家统计局于2019年8月22日发布的《新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之二十》（以下简称《系列报告之二十》）中声明：我国人口年龄结构已进入老年型。该报告还指出，新中国成立70年来，人口再生产类型发生了两次转变，最终进入了与现代经济发达和较发达国家类似的低出生率、低死亡率、低自然增长率的阶段，人口再生产类型的转变导致了人口年龄结构的老化。^[24]加上我国较低的退休年龄制度设计^[25]，使大量还有劳动能力的人口退出或者半退出就业领域，成为庞大的养老人口。

虽说人口老龄化是世界各国都会或即将会面临的问题，但相比我国，西方发达国家进入老龄化社会的速度并没有那么惊人。法国是世界上最早步入老龄化社会的国家，于19世纪出现老龄化趋势，但却是经历了115年才步入老龄化社会。美国已经是严重老龄化国家，在20世纪中期进入人口老龄化时代，进程为60年。其他西方发达国家，如瑞士用了85年，英国用了80年。根据西方发达国家的经济发展和人口变化，大部分国家都是累积了一定程度的物质财富，才开始步入老龄化社会的。这些国家有足够的财力解决老年人的养老问题，即使他们面对的困难与挑战也不小。习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调：“人口老龄化是世界性问题，对人类社会产生的影响是深刻持久的。我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重。”我国于1978年迈开了改革开放和社会主义现代化建设的步伐，走在了富起来的道路上。但在22年后就进入了老龄化社会，且进程日益加快，特别是我国人口基数大，老年人口增长速度快，带来的社会负担比西方国家大。另外，我国经济社会的发展还很不平衡，不同区域间经济发展水平差异较大，人均生活水平与世界发达经济体相比还有较大的差距。在可以预见的将来，我国的社会福利负担将会不断加重、养老社会成本将会不断增加。此背景也催生了老龄事业以及老龄产业。老龄事业与老龄产业的主导部门并不相同，但在最终目标上大致相同：为了发展社会福利事业，提高社会福利水平。老龄事业与老龄产业都以老年人生活质量与老年人发展需要为基础而开展，是保障老年人权益的必要手段。

在以政府为主导的针对老年人口福利事业方面，我国已经持续编制和实施了5个老龄事业发展规划。1994年，我国发布了第一个规划——《中国老龄工作七年发展纲要（1994-2000年）》。我国人口老龄化是在经济尚不发达的条件下完成的，同时还伴随着人口老龄化速度快、地区发展不平衡、城乡发展不平衡等特点；研究老龄事业发展的实践意义在于，有利于摸清新时期我国老年人口的现实需求和老龄事业的发展现状，为党中央、国务院和各级党委政府统筹制定应对人口老龄化战略规划和老龄政策提供科学支撑，从而促进老龄事业的科学发展。^[26]据国家应对人口老龄化战略研究预测，21世纪我国人口老龄化将历经四个重要阶段，现处于快速人口老龄化阶段。^[27]在这四个重要阶段，会陆续迎来三次增长高峰。2009年至2018年我国人口进入第一次增长高峰。《中国老龄事业发展“十二五”规划》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等政策陆续出台。在这个期间，我国于2013年老龄人口突破了2亿大关，这一年也是中国老龄事业发展史上具有里程碑意义的一年。党的十八大做出了“积极应对人口老龄化”的战略部署，新修订的《老年人权益保障法》明确规定，“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”。^[28]在20世纪末，世界卫生组织首次提出“健康老龄化”的理念及目标，倡导发展和维护老年健康生活。在吸收多位专家和各方面的建议的基础上，“积极老龄化”理念于21世纪初诞生。“积极老龄化”理念是在“健康老龄化”基础上发展而来的，现已是国际社会研究老龄问题的共识。对比“健康老龄化”的内容，“积极老龄化”的含义更加广泛。在关注老年健康的同时，以“权利为基础”提高老年生活质量，按照自身需求参与社会，获得充分的保障。“积极老龄化”需要个人、家庭、社会的共同支持。社会积极对待老年人，个人积极对待老年生活，国家积极对待老龄化社会。发展老龄事业，其面向的不仅是具有消费能力的老年人，同时包括低收入、无收入的老年人，保障所有老年人最低的生活水平以及提供平台鼓励支持个人发展。

2017年国务院发布了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（以下简称“十三五”规划）。在“十二五”时期成就的基础上，“十三五”时期是我国老龄事业改革发展和养老体系建设的重要战略窗口期。“十二五”时期和“十三五”时期处于我国人口老龄化程度快速加深阶段，“十三五”规划肯定了“十二五”规划的成果，在“十二五”时期我国老龄事业和养老体系建设取得长足发展。如表1-1所示，各项指标除个别未完成，都达到或超过预期目标，完成率是比较符合预期的。11项主要指标涵盖面广，包括基本养老、基本医疗的社会保险、退休人员福利、农村老人生活保障、养老服务、老年人文体事业，以及老年人权益保障等。表中反映了我国社会养老保险体系规模庞大、基本覆盖了城乡居民人口，基本实现了“老有所养”的初步目标；城乡居民基本医疗保险基本覆盖我国人口，社会老年医疗保障水平不断提高，“老有所医”得到有效落实；社会救助、养老服务、教育都得到稳步保障，各方面关注老年人权益。若从老年人作为社会群体一部分的视角出发，将老年人权益分为公民普遍权益和老年人特殊权益。上述主要指标基本覆盖了老年人权益的内容，较为全面地保护了老年人权益与满足了老年人需要。

除了各时期的老龄事业规划，中国老龄产业也在快速发展，各类老龄产业组织不断涌现。据测算，中国老龄产业产值将在2050年突破100万亿元，占届时GDP的三分之一以上，居全球之冠，是未来待开发的新经济，也是未来中国乃至世界经济持续发展的稳定驱动力之一^[29]。按照目前的趋势，我国未来很有可能成长为全球老龄产业市场潜力最大的国家。应当明确，老龄产业是正在快速成长的新型综合性产业，也是老龄社会条件下的基础性产业、支柱性产业和战略性产业，其存在和发展都对社会的稳定、和谐和发展有重要意义。因此，如何发展老龄产业成为当前社会关注的一大重点。老龄产业是“由民间部门根据市场经济原理，以老年人为对象提供服务和商品的产业”。^[30]换言之，老龄产业大部分是企业运作的，市场是其影响的主要因素。“养老地产”“老龄金融”“互联网+养老”“旅居康养服务”这些新名词，都是各类老龄产业组织的新力量。单业态产业模式不再是老龄产业的发展趋向，混业运营才是现代产业发展的新动态，例如“养老地产”“老龄金融”与“老龄服务”三者结合发展。智能信息技术也投身于老龄产业，利用互联网搭建老龄服务信息平台等。2016年5月27日，中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇，努力满足老年人日益增长的物质文化需求，推动老龄事业全面协调可持续发展。党和政府的高度重视和政策支持，必将推动我国老龄事业、产业的巨大发展。^[31]由此可见，在社会经济发展与人口结构转变形势下，老龄产业发展的重要性。

我国老龄产业仍处于从萌芽到成型的过渡阶段，政府鼓励社会力量逐步成为发展养老服务业的主体。我国《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》等相关政策陆续出台，结合互联网的发展，又出台了《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020）》。这些文件的出台，不仅引领国内外各类市场主体积极参与，而且推动形成改革开放过程中的新一轮投资热潮。^[32]老龄产业的发展遵循了市场规则，在强力发展老龄事业的基础上，为老年人更高层次的需要以及发展提供了更多的选择，并赋予了活力，在保障老年人权益方面提供了更多的可能。但是政府的监管必须跟进，同时党和政府应当大力发展财政投入的普惠性养老机构和设施，而不是将普惠性养老投入转嫁给市场，市场应该提供的是优质、高端的可选择养老机构和设施。

（二）老年人权益保障的法律体系现状

在我国，以《老年人权益保障法》为主体的老年人权益保障法律体系基本构成。全国共有21个省份完成了相关法规的修订，9个省份制定了养老服务条例。^[33]

在立法方面，我国针对老年人权益保障的立法不多，从效力等级来看主要有以下三个层级：首先是《宪法》中有关老年人权益保障的规定^[34]；以及1996年8月29日通过的《老年人权益保障法》，该法于2018年12月29日进行了第四次修正，对比1996年版本，已有显著的变化。在总体方面，1996年该法包括附则在内只有六章，到2018年修正版已增加至九章，分别增加了社会服务、社会优待以及宜居环境三章。法条数量也由50条增加至85条。在具体内容方面，除去新增加的三章内容，总则修改部分的内容尤为亮眼。将“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”列入该法之中，肯定老年人有参与社会发展和共享发展成果的权利；提出国家应建立多层次的社会保障体系目标，逐步实现提高老年人的保障水平的设想；建立和完善我国社会养老服务体系——以家庭为基础、社区为依托、机构为支撑。支持养老服务，打破传统以家庭作为养老唯一选择的观念；计划性地发展老龄事业，支持老龄化国情教育，支持老龄科学研究事业；等等。

2018年进一步深化养老服务“放管服”改革，推进养老服务发展。即全面取消养老机构设立许可，对养老机构登记备案、加强事中事后监管以及相关政策衔接等问题作出具体规定。在当前社会背景下，最重要的是对老年人权益保障的思路转变——将保护老年人权益不受侵犯的主体从家庭成员扩大到政府和全社会，这能为老年人的生活、权利保障起到更大的作用，实现社会化和家庭化相结合的养老保障体系，是我国养老事业的发展方向。

其次是地方性老年人权益保障法规和规章方面。基于《老年人权益保障法》的修正，我国已有2/3的省份完成了《老年人权益保障条例》的修订工作。例如《广东省老年人权益保障条例》，共有9章62条，比对《老年人权益保障法》的内容设置章节，条例内容细化了社会保障、社会服务、社会优待等方面，明确了县级以上人民政府等相关部门的工作责任以及分工内容。可见我国老年人权益保障的地方性立法在不断进步，是保障地区性的老年人权益的积极因素。

最后是其他法律、行政法规中涉及老年人权益保障的相关规定，比如民法、刑法等都对维护老年人合法权益作出了相应规定和要求。除了法律的规定，近年来我国还制定出台了一系列关于保障老年人权益的法规政策，如《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》《关于加快实现社会福利社会化的意见》。各职能部门也先后颁布了《关于加快养老金社会化发放工作的通知》《赡养协议公证细则》《老年人社会福利机构基本规范》《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》等规章和政策性文件。

在司法和执法方面，《关于进一步加强老年法律维权工作的意见》中明确了公检法的主要任务分工，以及各级民政部门、各级司法行政机关和各级老龄工作机构的各方面协助工作。老年人或因为生理机能的衰退，或由于教育水平不高而权利意识缺乏等原因，难以维护自身权益。所以审判机关为保障老年人权益，开通绿色通道。在诉讼各阶段提供便捷高效的服务，并对常见的婚姻、赡养等法律问题进行教育引导。倡导有条件的中、基层人民法院设立“老年维权合议庭”，加大调解力度，在司法裁判中依法重点保护老年人合法权益。对此，各级司法机关配套加强法律援助工作，发展了各级老年人法律援助中心，且对经济困难但不符合法律援助条件的老年人减免收费。近年来，针对老年人实施的电信网络诈骗和非法集资等经济犯罪频发。由于子女长年在外以及工作繁忙等因素，犯罪分子利用老年人判断力下降等生理、智力因素和担忧子女的心理，骗取财物。更有甚者，利用老年人迫切追求健康长寿或自身发展的心理，骗其投资健康或理财，甚至对老年人的房屋采取外衣合法实质损害权益的抵押、转移等手段。公安机关严厉打击此类犯罪，整治侵害城乡老年人权益的违法犯罪活动。

二、我国老年人权益的保障困境

（一）我国老龄事业和老龄产业的发展困顿

我国区域老龄事业发展处于不均衡局面。从第一个关于老龄工作的规划发布至今，中国老龄事业发展取得长足进步。2004年至2016年老龄事业整体发展指数由0.1244增长至0.2788，增幅达124.12%^[35]。全国以简单的地理地区划分为东部、西部、中部及东北地区，东部地区老龄事业发展一直处于首位，西部地区因政策后来居上，中部及东北地区发展滞后。区域内部省际间也存在差异，如东部“两极化”严重，山东、河北、广东与北京、上海、浙江对比，老龄事业发展水平较低，财政投入不足。老龄事业发展不平衡是多元化影响的结果。老龄事业作为一项综合性的社会建设和公共服务工程，其建设与发展离不开经济环境的有效支撑^[36]。拥有充裕物质基础的区域，是老龄事业源源不断的基础推动，为老年人物质生活、医疗健康和社会参与提供更为丰富的资源，东部老龄事业发展优于其他区域的发展印证了这一因素。至于区域内部会产生差异性多数是因为地方政策的影响。老龄事业是由政府实施的社会管理行为，主要手段是政策指导、土地资金投入。西部地区的后来居上与“西部大开发”国家政策密切相关，重点支持西部地区财政投入且给予发展的优惠政策，在一定程度上缓解了西部地区基层基础薄弱的病症。除了经济发展水平、政府政策引导两大主要因素以外，产业结构升级、市场经济发展程度以及家庭养老观念的转变都会影响区域老龄事业的发展。

我国老龄工作体制机制不健全，基层基础薄弱。边界不清晰一直是老龄化多元治理的难点，政府职责不清晰^[37]。中国老龄协会（以下简称“老龄会”）于1995年成立，全国老龄工作委员会办公室（以下简称“老龄办”）于4年后成立，两者于2005年开始合署办公。老龄办负责国内老龄具体事务，如：办理已定事项、研究和拟定老龄工作的规划、督促检查、联系协调各成员单位工作、开展调查研究等；老龄会在国际上开展老龄事务的国际交流与合作，如：调查研究我国老龄事业发展的方针、政策、规划等重大问题和老龄工作中的问题并提出建议、开展信息交流、咨询服务等与老龄问题有关的社会活动、参与有关国际活动等。但实际上，老龄办的日常工作是由民政部代管的老龄会承担，前者的下属机构包括各地方老龄办及中国老年服务网。从老龄办与老龄会被赋予的职能看，二者是全国老龄工作的统筹部门，而实际上老龄办的具体工作是无相关法规直接授权的。且各地方老龄办并没有统一的机构级别，这就导致我国老龄化治理体系的完备性和治理能力均呈现“逐层递减”的趋势^[38]。杂乱无章的老龄工作体制不能使老龄工作发挥最大的有效性和落到实处，老龄工作内容庞大复杂，医疗与养老是老龄工作的重点，“医养融合”工作正在推进。老龄工作体制机制面临着诸多困境，如我国医疗和养老分别由不同部门管理，且不同身份的老年人也有不同的部门负责，如农村及大部分老年人归民政部门管理，一般企业退休人员归劳动与社会保障部门管理，公务员及一部分企事业单位的老年人归组织部门管理，还有一部分离退休军人归军队管理，等等。老龄工作体制机制不健全，顶层设计不能与基层相匹配，降低了老龄工作的完整性，出现管理真空地带。

2018年我国政府机构改革，新组建的国家卫生健康委员会设立老龄健康司承担老龄办日常工作，老龄会亦由其代管。可见在国家层面，我国老龄工作部门的规格不断提高，重要性日益凸显。国家卫生健康委员会负责拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施，综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展，承担老年疾病防治、老年人医疗照护、老年人心理健康与关怀服务等老年健康工作。民政部负责统筹推进、督促指导、监督管理养老服务工作，拟订养老服务体系建设规划、法规、政策、标准并组织实施，承担老年人福利和特殊困难老年人的救助工作。老龄工作至此打开新局面，至于协调多元治理主体的共治能力，提高老龄工作的可操作性，加强基层老龄工作，以及形成老龄化治理现代化的国家布局，则需要时间一步一步地完善。

与老龄事业一样，老龄产业也存在不合理的产业布局以及市场供需失衡的不足。一方面，区域经济的发展程度限制了老龄产业的发展，东部地区的老龄产业比中西部地区起步早，所以东部地区的老龄产业较为发达。但在区域内部，城乡的老龄产业依旧存在较大差距，由于农村老年人收入、基础设施的差距以及传统的养老观念，制约了农村老年人生活质量的提升，结合老龄产业自身特点（回报周期长，具有一定的公益性），其在农村发展有着很大的阻力，需要财政投入建设普惠性养老机构和设施。另一方面，老龄产业涉及的产业也存在产业发展不均衡的问题。如因老年人或其家人对老年人身体健康的追求，保健品以及老年体育设施在老年人群中占较大的市场份额，但专门为老年人开发的高科技含量产品和关注老年人精神生活的服务产业发展缓慢，老年人更倾向于消费上门的家政服务。2014-2050年，中国老年人口的消费规模将从4万亿元增长到106万亿元左右，占GDP的比例将增长至33%^[39]，中国成为全球老龄产业市场潜力最大的国家。我国的老龄产业市场潜力巨大，但老龄产业发展滞后，不能充分提供有效的需求反馈。截至2018年年底，广州市户籍老年人口数169.27万人，占户籍人口的18.25%。2018年广州市共有养老机构床位65403张，公办养老机构床位19966张，民办养老机构床位45437张^[40]。广州市养老床位数仅占广州市老年总人口的3.9%，这远远不能满足老年人的养老需求。除此之外，老龄产业的专业人员也存在较大的缺口，吸引具备专业技能的年轻医护人员加入老龄产业，是振兴老龄产业的人才储备需求。

老龄产业市场环境仍不成熟，产业机制未有效建立。老龄产业是涵盖面非常广的产业，几乎涉及与人类有关的所有产业，因此，老龄产业的发展问题并不简单，需要政府、社会、市场多方面的积极投入^[41]。老龄产业具有一定的公益性，投资回报需要一定的时间，再加上目前的市场环境，投资者将大量资金投入老龄产业领域中，作为追求利益的商人目光会瞄准使其利益最大化的高端老龄产业，而能担负起消费的群体更多的是生活富裕的老年人，但这些老年人数量是有限的。当投资者资金不能形成有效循环的状态，会存在巨大的投资失败风险。以上让许多期盼获得盈利的投资者望而却步，所以民间资本投身于老龄产业领域的积极性一直不高。政府职能不仅是提供基础的老年人权益保障，也应通过政策引导改善老龄产业市场环境，保障稳定的资金流动于老龄产业领域。国务院办公厅于2019年4月发布了《关于推进养老服务发展的意见》，从6个方面提出了28条具体政策措施。其中提出了减轻养老服务税费负担、推动解决养老服务机构融资问题，在一定程度上为老龄产业环境建设拓宽了市场资金的流入渠道。但是国家应该重点鼓励普惠性养老机构建设，满足更多的老年人进入合适的养老机构养老的需求。由于市场机制不完整，相关的法律法规未明确实施细则，监督力度弱，给予了老年保健品市场乱象乘虚而入的机会，从而打击了消费者对整个行业的信心。当下的老年人需求市场庞大，需建立有效的市场机制，改善老龄产业市场无序杂乱的情况。在政策引导，市场良性竞争下，满足老年人权益的保障需求，是老龄产业未来发展的导向。

（二）法律保障体系中存在的不足

目前，我国已经建立了以《老年人权益保障法》为主导的老年人权益保障的法律框架，然而随着老年人口比例的不断增加，且增速之快，老年人合法权益受到侵害的现象变得愈加突出和复杂，这意味着老年人权益法律保障体系将面临诸多的挑战，其不足之处也日益显现。

综观老年人权益法律保障体系，存在体系性缺乏、部分权益保障规范疏漏、法规间的联系性较弱以及整体性考量不足等问题。在保障老年人权益方面，我国《宪法》《民法典》《刑法》以及其他法律规章等都有涉及，但由于立法时间、背景以及立法侧重点等的差异，老年人权益保障法律规定出现分散性、体系性不足的问题。基于此，导致法律条文之间的联系性较弱，部分规范缺失，在实践层面不利于操作。在面临日益复杂的涉老维权问题，例如老年人居住、赡养、再婚、就医等困扰老年人的几大难题时，司法机关在处理案件时需多方面考量，但由于体系性缺乏，宏观层面的判断将难以平衡。地方性的老年人权益保障条例缺乏根据地方经济社会发展情况设置地方特色、具有更可操作的内容。不可否认，地方性老年人权益保障法规推动了区域性实践法律工作，但许多地方的条例只是对《老年人权益保障法》的简单重复，“鼓励、支持”等措辞也比较多，或者是稍加实施细节，并不能发挥地方立法本身应起的作用，甚至是一种立法和相关资源的浪费。分析各个地方条例的总则，并没有将老年人权益保障与本地区的相关实际情况充分结合，无法在老年人医养体制和其他方面发挥真正的地方立法作用。这就导致了老年人权益法律保障体系中实践性的不足，从而影响了体系性。

回归老年人权益保障体系的本身，直接涉及老年人权益保障的法律偏少。目前只有《老年人权益保障法》，该法对老年人权益保障采取统一立法模式，优点在于系统集中保障老年人权益，但也存在可操作性和针对性不足的问题。一是在《老年人权益保障法》所规定的措施中有许多不确定的词语，比如“鼓励”“支持”等。这类措辞在法律的实施过程中难以形成明确的指引。作为一项具体的法律制度，应当用明确的规定确定老年人享有的权利、权利内容、维护权利的方式等。二是法律的规定落后于现实需求。《老年人权益保障法》第十三条规定，“老年人养老以居家为基础”。基于我国几千年的孝道文化，家庭成员照料老年人的义务是必然存在的，但经济社会不断在发展，我国人口出生率大幅下降，家庭结构已经较过去有了重大变化。人口流动和向大城市集中的情况也改变了传统家庭的结构。过去，家庭几代人口同住，年青一代可以为老年一代提供照料，从整个社会来看，对老年人的保障主要是靠家庭提供。然而，在现代社会仍然依靠家庭为老年人提供保障，效果未必好。现代社会工作强度和压力都比较大；工作机会又往往集中在各大城市，年轻人和老年人面临着长期两地分居的状况；房价等生活成本高企，年轻人很难为家庭中的老年人提供保障，以家庭为主的养老保障难以普遍持续。因此，在当前情况下，制定合理的政策，因应时代的背景，用社会化养老化解以家庭为主养老模式的短板，对构建社会的和谐稳定和保障老年人的权益具有重要意义。三是精神赡养方面仍然不足。家庭赡养不仅仅是经济上的赡养以及生活上的照料，还应关注老年人的精神生活方面。即使现今中国依旧重点在物质上解决老年人的生活需要，但未来的趋势始终会转向逐步保障老年人的精神需求。2012年修订的《老年人权益保障法》增加了“与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人”条款，表明了此属于强制性规范，但对于违反该条款的行为惩戒，还没有明确的处理条文。

经过四次修正的《老年人权益保障法》基于我国经济社会生活的迅猛变化及严峻的老龄化社会情况作出了相应的调整。对比1996年版本，将社会服务、社会优待、宜居环境从社会保障中脱离，单独成章。老年人权益保障涉及众多方面，例如养老保险、社会救助、社会福利等，在目前的《老年人权益保障法》中都有条文内容。但对于老年人保障法律体系而言，这些条文是不能匹配当前社会需要的。如果仅笼统地依靠《老年人权益保障法》，实践性、可操作性严重缺乏。相关的配套单行法律法规和实施细则在此体系中十分薄弱，法律规范层级偏低，“部门化”现象突出，稳定性欠缺。这也是导致我国老年法长期处于尴尬地位的原因之一。老年人参与社会发展、社会福利、社会救助等具有很强的实践价值的配套单行法律法规，可谓是整个老年人权益保障法律体系的支撑力量。