第三节 境外老年人权益保障模式分析与借鉴

一、境外老年人权益保障概况

（一）立法模式方面

世界各国和地区老年人权益保障改革历程中，最明显的特征是立法先行，立法是改革实施的保护伞，同时立法也在改革中不断完善和修正。从他们的立法实践中归纳，发现老年人权益保障法律体系主要存在以下两种情况：第一种是专门式或独立式的老年人权益保障立法模式，采用此种模式的有美国、日本、韩国、新加坡、澳大利亚等国家，这些发达国家在20世纪中旬陆续出台专门的老年法。第二种是分散式老年人权益保障立法模式，与第一种专门式正好相反。分散式没有专门针对老年人权益保障的立法，其权益保障条款内容散见于其他相关法律之中，例如养老保险涵盖了老年保险、医疗保险涵盖了老年疾病保险。在这种模式下的老年人权益保障从属于社会保障及福利制度之中，绝大多数国家都采用此模式。

采用分散式老年人权益保障立法模式的国家，普遍将老年人群定位于社会的一个群体，老年时期是人类生命旅程中的一个必经阶段。此定位也影响了他们决策老年人权益保障相关规定的从属对象，是从属于社会整体福利的组成部分。老年时期享有的物质、健康、社会参与的权利规定在年金制度、健康保险制度、雇佣保险制度等社会保障之中。虽然此种模式是多数国家的选择，但其缺点比较明显。一是没有考虑老年人的特殊需要，忽略了老年人参与社会发展的权利；二是缺乏具体的执行程序，相关配套法律的执行力不强；三是分散的立法对于老年人权益的保障力度，相对处于不足的弱势。

分散式立法模式的缺点恰好是专门式的优点。该模式基于老年人群体的特殊需要，明确了老年人应享受的特殊权利，具体表现为老年人权益保护法、老年人福利法、老年人保健法等老年人专门法律的出台。与分散式立法模式相比，在世界范围内采用专门式老年人权益保障立法模式并不是主流。结合我国国情及传统文化，我国老年人立法也采用了这种专门式立法模式。在前述我国老年法的不足时，也指出了缺乏实践性、可操作性这一问题。1996年我国《老年人权益保障法》出台时，由于东西部地区差别大、城乡差别大，因此对许多问题作了原则性的规定，可操作性的缺失是不可避免的。^[42]可是不能以偏概全，将我国老年法缺乏可操作性的不足扩大至专门式立法保障模式中，否认其法律系统性强便于适用的特点。此外，专门的老年人权益保障立法模式具有权利义务关系明确、法律责任清楚等特点。但在整体结构上，若一国的立法机关缺乏系统的立法规划以及传承性缺失，也会产生专门式的结构松散、法律间协调性差，以及重复立法、条文抽象等缺点。

（二）产业政策与政府职能方面

在国际上，主要的西方国家早已迈入老龄化社会。除了在根本的立法方面保障老年人权益，西方各国也根据自身经济发展状况以及市场化程度，选择相应的老龄事业与老龄产业运作方式。如前述所言，老龄事业与老龄产业的服务对象是基本一致的，只是依靠对象不同，一个主要依靠政府，另一个则主要依靠市场。老龄事业服务于全体国民，在物质、健康、文化以及教育等方面提供具有公益性质的政府行为，其由政府主导是毋庸置疑的。老龄产业在性质上是依靠市场经营活动的。从经济学视角，老龄产业目前的经营模式有三种：政府包办模式、纯粹市场模式以及政府主导的市场发展模式^[43]。除了丹麦、挪威等人口少的北欧国家适合完全由政府决定老龄产业发展的模式以外，人口数量多、地理文化差异大、物质基础薄弱的国家采用政府包办模式，会因供需不足产生较大的社会风险。但如果将老龄产业市场纯粹化，任由“无形的手”实现资源的有效配置是危险的。资源的有效配置不是不可能，但要在完全竞争的市场之中才能实现。基于中国国有资产和财政收入等基本情况，应由财政投入建设普惠性养老机构覆盖基本需求才是主要方向。中国的老龄产业市场之庞大，需求十分旺盛，效益非常可观，但是这应当针对高端追求的养老人群，而不是普通老年人，否则会影响普通老年人的养老保障。西方资本主义国家在其历史实践中检验了纯粹的市场模式存在许多风险。目前老龄产业的主流发展模式是政府主导的市场发展模式，多数国家肯定了老龄产业的发展离不开政府与市场的互相配合。

随着老龄产业成熟化的提高，一些西方国家将许多产业运作模式逐渐放入老龄事业的体系中。事业运作模式与产业运作模式并存的养老方式，被称为“双业并存”，实际上是一种从政府角度出发的运作方式。^[44]老龄产业的市场化运行功能与作用在老龄事业的基础上充分发挥。无论是老龄事业还是老龄产业，都离不开政府因素的参与。特别在老龄产业方面，如何有效发挥政府作用，同时不过多干预市场化的行为，成为发达国家应对老年人权益保障的重点关注方向。发达国家因国情不同，老龄产业发展阶段的政府职能转变也存在区别。有些国家的政府职能从以前的直接供给养老服务，转向了养老政策的制定和对老龄产业的引导、监管、评估，以及对养老服务的购买，到现在的进一步提升老龄产业的市场化程度，并鼓励和引导养老模式的创新。这些国家在政府职能转变方面非常明显，作出的政策引导随着市场变化而完善。日本在其老龄产业发展上却有着不同的特点。从20世纪70年代萌芽，80年代大力扶植，90年代大企业进入养老市场的开发与经营，到2000年后开始扩张。日本的老龄产业迅速发展，政府职能的发挥有着强有力的作用。与一些国家的老龄产业中政府职能的多次转折不同，从“二战”后至今，日本的老龄产业发展方向与政府职能特征始终沿着同一个方向演进——推动养老的产业化和市场化^[45]。当日本意识到国内的养老问题时，政府通过立法、供给、监督三项职能并举发展老龄产业。日本深受儒家文化的影响，家庭养老观念也十分巩固。但是日本以私有制为基础的国情与我国以公有制为基础的国情，在建设老龄化事业的模式上是不同的，普惠性的养老机构及设施应由中央和地方共同负担，高端化的私有养老机构才是老龄产业化和市场化的方向。

二、境外老年人权益保障措施的探讨

各国和地区的老年人权益保障制度基本上以物质经济、身体健康、社会参与三个方面为基础，构建相应的体制机制。与我国立法模式相近的美国、日本、韩国三个国家的老年人权益保障内容，对构建我国老年人权益保障具体措施，有可借鉴的方面。美国是西方发达国家典型代表，而日本、韩国与我国都深受孝道文化思想影响，传统养老方式相同。日本是目前世界上人口老龄化程度较为严重的国家之一，其对待老年人权益保障的有力措施是值得借鉴研究的。韩国与我国几乎在2000年前面同时进入老龄化社会，且老龄化速度并不亚于我国。韩国统计厅发布数据预测，2067年，韩国65岁以上老龄人口将高达46.5%，老龄化将位居世界第一。同时期解决老龄化问题的韩国，如何解决老年人权益保障问题也是值得探讨的。

（一）物质生活保障

各个国家在面对国内的人口老龄化问题时，不约而同地将“老有所养”放在解决问题的首位。养老最基本的就是维持老年人的基本物质生活条件。“对于老年人来说，关于老龄问题的任何其他问题都不如保障、维持收入方面的问题更重要。”^[46]换言之，保障、维持老年人的收入就是维持老年人的生活保障，生活保障的基础是经济、物质生活条件基本得到保证。当基础的物质生活条件都得不到保证时，更难以满足老年人在生活质量、医疗健康以及社会参与等方面的需要。

即使各国的文化传统和法律都不同，但各国经过实践达成共识，都认为仅依靠家庭式养老不能维持老年人的物质生活保障。家庭养老保障需慢慢转变为社会养老保障，政府应介入老年人生活保障领域，通过立法建立强制性的养老保险制度。对于老年人物质生活保障的法律规定，绝大多数国家都将其规定在社会养老保险制度之中。养老保险法是政府介入老年人物质生活保障的手段。养老保险又称老年保险，是指国家通过立法强制建立养老保险基金，劳动者达到法定退休年龄并退出劳动岗位时，可以从养老保险基金中领取养老金，以保证其基本生活的一种社会保险制度。^[47]

美国大约在20世纪40年代进入老龄化社会，其老龄化发展相对缓慢。没有明确的退休年龄界定要求，年龄只是领取退休金的资格之一。1935年，美国颁布的《社会保障法》设立了老年保险制度，该制度初期就包括了美国全国范围内大多数雇员，法案还设立了老年援助项目，对不符合资格或参与了老年保险制度但仍需帮助的老年人，联邦政府与州政府会支付有关的照护方面的开销。经过发展，起初的老年保险制度现已增加了遗属抚恤、残疾人福利的内容（Old Age，Survivors and Disability Insurance，OASDI）。现在，美国实行多层次的养老保险制度，主要为基本养老保险制度、企业补充养老保险制度和个人储蓄养老保险制度。三个制度构成了美国养老保险“三支柱”模式，每个模式的筹资计划都根据制度的特点而设立。经过不断推动，美国养老体系拥有相对完善的法律体系。“三支柱”模式中，目前在美国作用最大的并不是基本养老保险，而是后两者。在养老保障体系下生活的美国老年人，具有一定的消费能力，并在多种养老金融的支持下，消费能力有了进一步的提升。由此为美国老龄产业的繁荣提供了有力条件。1965年出台的《美国老年人法》（Old Americans Act，OAA）为60岁以上的美国老年人提供支持服务、综合营养服务、家庭提供的营养服务、家庭照顾者支持、社区服务就业，长期护理监察员计划以及旨在防止虐待、忽视和剥削老年人的服务。 除美国老年人的社区服务就业由劳工部就业和培训管理局管理外，所有计划均由老龄管理局管理^[48]。 美国强调国民自立，不重视家庭养老方式。这种观念使美国老年人养老更多依靠个人或社会养老体系，加上政府大力购买养老服务、税收优惠、政策补贴以及近年来对政府举办的服务机构“去机构化”，使得私人营利机构及非营利机构成为整个老龄服务体系的运行主体。在相对完善的老年保险制度及老龄产业繁荣发展趋势下，美国老年人的物质生活得到有效的保障。

日本是当前人口老龄化最突出的国家之一，也是世界上最长寿的国家。“二战”结束后，日本进入了战后经济恢复期。20世纪50年代至60年代，日本由战后经济恢复期迈入了经济高速成长期，社会福利改革同步进行。日本为了保证国民养老，实行养老金多元化。1959年诞生的《国民年金法》要求20岁至60岁的国民参加国民年金体系，由国家、行业、个人共同承担养老金。但对于一些特殊对象，如无收入老人、单亲家庭、残疾者等福利年金费用则全部由国家负担。国民年金制度是日本最基础的养老金制度。如果说国民年金在日本养老保险制度中占主要地位，那么，厚生年金和共济年金则是养老金制度的另一种补充形式。^[49]厚生年金与共济年金都是雇员年金，只是保险对象不同。前者面向五人以上的企业单位的正式雇员，后者涵盖的是来自共济组合中的公务员、私立学校教职员和农林渔业团体职员等。经过制度改革，日本最终建立了“国民皆保险，国民皆年金”的养老框架组合。可这份国家福利也随着新的社会问题的产生开始改变。日本也是深受儒家文化影响的国家，重视家庭养老，但随着经济发展，日本家庭形式日趋“小家庭”化，少子化问题也日益严重，加之老龄人口多。1963年颁布的《老年人福利法》强调“政府责任”，只依赖于政府财政支出的社会保障和社会福利将不足以维持老年人的物质生活需要。日本在1970年后开始调整产业结构，同时提高社会的福利水平，提供免费医疗，改革养老金制度等，提高了社会对养老的有效需求。随后提出要激发民间力量，发展老龄产业满足老年人的养老需求。

韩国与我国几乎同时迈入老龄化社会，是世界上老龄化速度最快的国家，也与我国有着相似的文化渊源。与美日两国不同，韩国国民年金制度实施得较晚。1973年制定的《国民福利年金法》于1988年才予以实施。在基本框架方面，与美日两国不同的是韩国养老金模式是“四支柱”模式，增加了无须缴费的基础年金，以此解决未能足额缴纳保费直至最低年限的参保人、没有劳动收入的人、家庭主妇、临时工等未加入国民年金的人和国民年金待遇过低的老年人贫困问题，此项模式为“零支柱”^[50]。在正式实施国民年金制度前，韩国政府先后颁布了《政府公务员年金法》《军人年金法》《私立学校教师年金法》，统称为特殊职业年金，与国民年金分开运营，具有不同的标准。国民年金面向的对象是普通单位职工、农渔民、非正规就业人员及个体劳动者。其缴费有所属单位的由单位和个人各承担一半；私营及其他居民独立承担保费，政府对某些人群会提供一定比例的资助。国民年金与特殊职业年金为韩国养老金模式的第一支柱，保障了韩国职工养老基本收入。除此之外，韩国政府要求韩国企业必须为职工建立退休金或退休年金。发展至今，韩国设立了个人退休年金，以衔接个人历次离职领取的退休金，个体经营者也可以参加。此为韩国养老金模式的第二支柱。第三支柱是1994年建立的个人商业养老保险。未能加入企业年金的劳动者可以自愿购买商业养老保险，主要有“年金保险”与“年金储蓄保险”。通过两者不同的税收标准，激励个人商业养老保险的发展，满足群体差异性的养老保障需求。具体而言，政府提供基础年金、国民年金、特殊职业年金等社会保险保障老年人的基本收入；强制性退休金制度为私人部门职工提供稳定的补充养老金；多样化的商业养老保险为老年人维持既有生活水平提供更多的选择^[51]。

（二）健康保障

人经历青壮年时期后，各项生理机能开始下降，逐渐失去劳动能力。疾病会使劳动能力暂时或长久地丧失，所以健康往往与贫穷相联系。若家里有一位生病的老人，生活成本会较其他家庭重，重病对一个普通家庭来说可能是沉重的打击。若是高龄空巢失能老人，仅仅是基本的生活补贴是不能解决其生活问题的，此时健康照护是急需的。当老年人的物质生活条件得到基本保障后，健康便成为老年人最渴望的生理需求。老年人权益保障除了满足基本物质保障，对于健康方面的权益也应重视。老年人健康保障重点体现在老年人医疗保险、老年人保健康复和长期护理制度上。大部分国家会将老年人医疗保险纳入基本医疗保险制度之中，但也有国家为老年人制定了专门的老年人保健法、护理保险法等法律。为解决老年人健康权益的问题，各国陆续改革本国的医疗保障制度。

美国的医疗保险主体是商业医疗保险，并没有全民性质的基本医疗保险。美国政府企图在1935年通过《社会保障法》将医疗保险纳入，但由于经济危机以及相关的政治、社会因素，医疗保险相对于那个时期亟待解决的养老保险和失业保险显得并不重要，所以将医疗保险排除在该法案之外。直至20世纪60年代，美国面临着人口老龄化问题明显加重的社会局面，商业医疗保险重视利益，并不愿意承保具有健康高风险的老年人，导致老年群体医疗保障需求得不到满足。因此，在1965年美国颁布了《社会保障法》修正案，政府公共医疗保险项目《医疗保险制度》和《低收入医疗救助制度》应运而生。《医疗保险制度》的保障对象主要是年龄在65岁以上的老年人，住院医疗保险和补充医疗保险是其设立之初的两个组成部分^[52]。前者是强制性要求，后者是自愿参加，依靠各自独立的信托基金进行运营。当参与《医疗保险制度》项目的老年人无力承担该项目的保险费或是不能报销的自费部分时，可以由《低收入医疗救助制度》的计划进行支付。两个项目实施后，几乎所有的美国老年人都可享受医院和医生服务。70年代，一个针对老年人的养老医疗护理模式——老年人全面照护服务开始建立，这是一种倡导社区居家照护的长期照护服务形式。老年人全面照护服务参加者是经所在州认证需要入住护理院，年龄55周岁以上且能在当下安全生活在社区的。老年人全面照护服务内容包括养老和医疗的需求，可归纳为三大类：医疗性服务、康复性服务以及社会支持性服务。老年人全面照护服务模式通过在社区内提供一站式的服务将短期医疗和长期照护结合，即使是高龄失能老人仍然可以长时间地在他们熟悉的环境中生活。^[53]1992年在重新授权的《老年人法案》中逐渐加入了长期照护的内容，现已形成了较为成熟的照护法律体系。1997年，美国平衡预算法案确立老年人全面照护服务为医疗救助和医疗保险支付范围内的永久性服务项目；2015年，美国国会通过老年人全面照护服务创新法案并被写入法律；到2017年，美国已经有32个州运营122个老年人全面照护服务项目，服务大约38000名老年参与者^[54]。基于充足的营养对身体健康至关重要的理念，《美国老年人法》于1972年被纳入国家营养计划。国家营养计划向各州提供赠款，以帮助支持全国范围内老年人的营养服务。这些服务包括“集体营养计划”和“家庭提供的营养计划”，它们可以在团体环境中提供健康的膳食，例如老年中心和基于信仰的聚集地，以及单独居住的老年人的家中。在提供健康膳食的同时，也提供了老年人参与社会活动、健康保健活动以及志愿活动的机会。

日本在老年人健康保障方面的法律和措施的数量是相当多的，包括《老年人福利法》《老年人保健法》《护理保险法》以及两个黄金计划等^[55]，形成了日本老年人健康保障的法律法规政策。1963年，世界上第一部专门式老年人立法日本《老年人福利法》颁布实施，该部法律将提高老年人福利是政府责任的内容写入立法中。1973年再次修改的《老年人福利法》，规定了70岁以上的老年人可享受免费的医疗服务，但在实施中导致资源过度浪费，政府财政出现不平衡的问题。综合前述问题以及其他因素，日本政府开始了医疗制度的改革，1982年制定的《老年人保健法》出台。《国民年金法》《老年人福利法》《老年人保健法》是日本从物质生活、社会福利以及健康等三个方面保障老年人权益的三个支撑点。《老年人保健法》的颁布改革了日本老年人健康保障的三个方面：一是将老年人的医疗和保健从基本的国民健康保险中剥离，形成相对独立的体系^[56]；二是终止了老年人免费医疗服务，规定老年人的医疗费由个人、国家和保险机构共同承担，长期发展保持财政平衡；三是拓展了《老年人福利法》中关于老年人健康保障的内容，确定了医疗健康服务由地方政府负责管理，发展机构照顾服务，为老年人提供短期入住、护理和治疗服务。日本养老模式经历了“家庭养老”到“机构养老”，而后经过两个“黄金计划”的推进，开启了“居家养老”的道路。2000年《护理保险法》的实施，规定政府与个人分担保费，以此缓解国家财政对日益增长的健康保障支出的压力，由服务机构采取派遣家庭援助者或受保人利用专业化护理服务设施的保险形式。经过数次修订的护理保险制度，让日本人在老年时期获得强有力的健康权益保障。

韩国在2000年实施了《国民健康保险法》，在此之前韩国的健康保险制度经过近40年的改革。起初的医疗保险制度的涵盖对象范围不大，只限于低收入人群、财团职工和公务员等。随着医疗服务体系的不断完善，韩国于1989年实现了城市地区全民医疗保险。1998年颁布了《国民医疗保险法》，该法后演变为现在的《国民健康保险法》。韩国并没有单独的老年人健康保险法，但法律规定全体国民强制加入国民健康保险，是老年人健康权益的基本保障。随着老龄化的加深，老年人获得照顾的需求也日益加大，加之“家庭养老”观念的日趋淡薄，子女与父母同住比例下降。韩国开始重视“社会养老”作用，公共长期疗养制度提升至国家层面予以讨论，2008年7月韩国正式启动老人长期疗养保险制度。保险对象限定为：65岁以上老年人，或者65岁以下患有老年性疾病，日常生活不能自理，生活困难的人。这个规定看似主观，但韩国政府在认定对象时主要通过等级判定。在申请保险给付时，需要接受照顾服务的被保险人要向国民健康保险机构提出申请，并填写《照顾认定申请书》，经社会工作师或护士实地调查认定后，将相关资料提交所属地方政府的“照顾等级判定委员会”，由委员会判定申请人的受领资格，并决定其应受理照顾的等级^[57]。该制度的财政资金由政府、保费收入和受照顾者自费资金共同承担。

（三）社会参与保障

当老年人的基本生活保障、医疗护理健康方面得到满足，老年人权益顺势地提高至发展需要的层次。发展性需要是老年人生存性需要的必然提升，而老年人参与社会发展是满足其发展性需要的路径。老年人参与社会发展的内涵是广义的、丰富的，不能等同于老年人再就业或者终身学习等的某一方面，而是涉及经济、政治、文化、社会等方面。目前，学界对于老年人参与社会发展并没有统一的严格的概念界定，综合各方观点而明确老年人参与社会发展是老年人参加社会发展的各项活动，贡献有益于社会发展的力量。当老龄化日趋严重，老年人参与社会发展就不仅是老年人的个人事务，而是与社会息息相关。美国学者巴特勒提出“生产性老龄化”理念，通过外向性活动和内向性活动两种方式贡献老年人的个人能力从事商品和服务生产活动，挖掘老年人口的潜能。外向性活动包括继续工作、志愿服务、照料他人；内向性活动包括继续学习、发展能力、自我照料、自我实现等。因此，各国纷纷在就业、教育、服务等方面通过政策法规保障老年人社会参与的权益，提供完善的社会参与条件，发挥老年人贡献社会发展的力量。

美国主要通过《老年人法》和《就业年龄歧视法》等相关法案，提供并保障老年人的就业机会。工作场所的年龄歧视一直是一个严重的问题，这些法案的出台为解决年龄歧视问题提供了法律依据。美国《老年人法》在1969年修正案以“寄养祖父母计划”^[58]和“退休老人志愿工作计划”的形式提供老年人志愿服务机会，到现在已发展为“高级社区服务就业计划”。高级社区服务就业计划是针对老年人的社区服务和基于工作的职业培训计划，为55岁以上的低收入失业者提供培训。参与者还可以通过美国就业中心网络获得就业帮助。高级社区服务就业计划参与者在非营利性和公共机构（包括学校、医院、日托中心和高级中心）的各种社区服务活动中获得工作经验。参与者平均每周工作20小时，并获得联邦、州或当地最低工资中的最高者。该培训是公民参与和技能提升的桥梁，并为参与者带来了无补贴的就业机会。在年龄歧视方面，美国也陆续出台了1967年的《就业年龄歧视法》、1975年的《禁止歧视老年人就业法案》、1990年修订后的《高龄工人福利待遇保护法案》等反年龄歧视的法案，保护和鼓励老年人就业。《就业年龄歧视法》在1986年修订后，直接废除了强制退休制度。该法认为职工的能力不能以年龄为判断标准，不因年龄而歧视高龄员工。同时美国还有相关的配套设施，以提升高龄劳动者的就业能力，例如美国的“经历工作公司”：建立于1965年，以向高龄劳动者提供就业培训、就业和社区服务机会为宗旨，以帮助高龄劳动者求职、获得更具挑战性的岗位、转换职业以及增加收入为目的的全国性、非营利性组织。^[59]

与美国不同，日本没有年龄歧视法律规定，而是通过一系列劳动法领域的规定，敦促用人单位增加中老年就业者的工作机会。日本1971年出台《关于促进中老年人就业的特别措施法》，旨在通过继续就业制度的制定和实施，向退休人员、高龄人员提供就业机会，促进中老年人就业的稳定，提高老年人对经济、社会发展的贡献度；1986年，日本政府将《关于促进中老年人就业的特别措施法》改为《中老年人就业稳定法》，政府开始直接干预用人单位法定退休年龄的提高，以符合退休金年龄的增加趋势。日本政府将退休年龄法制化，起初允许用人单位保守设定退休年龄为55岁，直到1994年升至60岁，2013年升至65岁（从2013年开始将领取公共年金的年龄提高到65岁）。2012年日本政府又一次修订《中老年人就业稳定法》，称为《改正高龄者雇佣稳定法》，其中为鼓励退休人员继续参加工作，要求用人单位不能解雇任何达到法定退休年龄但未达到65岁仍有继续工作意向的高龄员工。发展至今，废除了继续雇佣制度的适用对象的年龄限制；扩大继续雇佣政策执行企业的范围。对于老年人就业，日本政府同时向企业提供“继续就业稳定促进补贴金”，并通过就业保险制度，向老年人提供工资补贴。日本政府在工作场所投入了巨资，为60岁以上的失业人员提供服务。截至2005年，共有27亿美元的公共资金投入到1544个银发人力资源中心。这些中心不仅会安排工作，而且进行技能评估、培训以及其他服务，以此提高中老年人的就业能力。银发人力资源中心是由政府创建的，旨在取代用人单位作为退休后年龄的员工寻找工作的传统角色。^[60]

韩国在1991年制定的《高龄者雇佣促进法》中规定了企业雇用高龄者减免税制度、高龄者工作岗位制度、高龄者雇佣信息收集制度、高龄者就业推荐、职业培训等内容。2008年韩国将《高龄者雇佣促进法》改为《雇佣年龄差别禁止及高龄人雇佣促进法》，在第一章之二专门有禁止雇佣年龄歧视之规定。与此同时，韩国政府规定了一系列的高龄者就业奖励与补贴制度。根据《雇佣保险法》，韩国政府在2007年制定了高龄者雇佣促进奖励金政策。除了财政支援，对于老年人的就业环境也设置了企业咨询雇佣稳定制度的部分费用补贴；企业为老年人的雇佣稳定性需要改善工作相关设施时，政府向企业提供低利息贷款的政策；韩国政府成立了高龄人员人才银行、老年人俱乐部、老年人就业支援中心等相关机构，以便老年人获取就业岗位信息。

美日韩三国在老年教育方面，均有“终身教育”的法律规定。美国具备完善的老年教育法律体系，于1976年出台《终身教育法》，并设置了组织管理老年教育的专门机构。美国因地制宜，在老年教育方面充分发挥社区资源的基础性作用。以社区大学为基础开办各种形式的老年大学，经费大多来自地方政府财政拨款、个人捐款，少量来自学员缴费。^[61]日本在20世纪70年代，将“终身教育”明确为老年教育的核心，其老年教育主体具有多元化特点，包括政府福利机构、行政机构、高等教育机构、民间组织等。这些老年教育主体开设了不同的老年教育形式，课程会根据老年人的学习需求、知识储备等方面设置，课程内容涵盖了身心健康、人际交往等，旨在促进老年人适应社会发展，激发其积极看待老年时期。韩国的老年教育是由福利部和教育部双重管理的，与美国、日本等老年教育服务人才和师资培养制度隶属于成人教育或终身教育法规制度不同，韩国制定了专门的《老年教育专家培训计划》，旨在为老年教育服务领域培养充足的有胜任能力的高级人才。^[62]

三、境外老年人权益保障的经验与局限性

老年人权益保障是老龄化社会发展中必须面对的。人口老龄化是社会问题，必然会将老年人权益保障放在社会生活中看待。前述的美日韩三国都是发达国家，其有关老年人权益法律保障的经验，是立足于本国经济社会发展背景而产生的，而且其经济基础是私有制，与我国公有制的经济基础有较大差别，在普惠制养老机构及服务等方面，我国要依靠以财政投入为主的机制支撑。对此，不能盲目借鉴，应分析利弊进行本土化。

（一）境外老年人权益保障可借鉴的经验

权益保障内容涵盖广，充分体现强制性和时效性。美日韩都经历了社会生产力的变革，完成工业化并最终进入发达国家行列。工业化与现代化有着密切的必然的联系。如果说工业化是人类社会历史上的一个特定发展阶段，那么现代化则是人类社会不断向前发展的历史长河。在现代化进程中，不可避免地产生了社会不平等和贫富差距的加大等不平衡问题。社会保障制度自然而然成为现代化问题的调和剂。随着经济的不断增长和人民生活水平的不断提高，社会保障制度越发体现其重要作用，进而上升至社会福利。实现现代化的重要标志是由社会福利发展水平衡量的。因此，自英国在20世纪40年代末宣布建立“全民福利”国家起，“全民福利”成为众多国家发展的目标。而老年福利是社会福利体系中的一项主要内容，是发达国家在发展本国社会福利制度时必然重视的。分析美日韩在老年人权益保障中的制度内容时，即使只是选择具有代表性的制度进行阐述，但他们对于老年人权益的保障是充分体现在其社会福利制度当中的。除了老年人作为国民享受的基本医疗、教育、就业、养老等由国家或政府免费或基于一定资金资助方面，老年人在物质生活、医疗健康、社会参与方面也获得相应的保障。当年老时，定期领取退休金，还可以享受老年人营养膳食、长期护理、继续教育、就业保障以及地方政府或民间团体在社区开展的休闲场所。从身体到心理，从物质到精神，全面保障老年人的权益。

美日韩老年人权益保障具有强制性和时效性。美日韩都将有关老年人权益保障的内容以法律的形式固定，形成体系化、可操作性强的老年人权益保障制度。与此同时，他们会紧跟社会发展情况，及时出台或修订相关的老年人立法。美国《老年人法》自1965年出台至今的近60年，都有相应的修正案出台，修改次数不低于10次，不断丰富《老年人法》的内容，实现老年人权益的全方位保障。日本的《老年人福利法》《老年人保健法》《关于促进中老年人就业的特别措施法》等老年人立法，也是出台至今经历过多次修改。如遇到通货膨胀、物价发生波动等情况，及时调整国民养老金；或者随着经济发展水平的提高，扩大老年人医疗保健的服务内容和提高服务质量；当物质、健康都得到提高后，亦丰富老年人的社会活动，让老年人享受社会发展的成果。韩国的《老年人福利法》亦是如此。

强调政府在老年人权益保障中的基本责任。日韩在早期的老年人权益保障中，也曾着重“家庭养老”观念，但随着老龄化的加重，仅靠“家庭”保障老年人权益是远远不够的，日韩两国政府不得不正视养老问题也需国家和社会共同面对。与日韩不同文化源流的美国，在1965年前早期的社会福利思想深受英国济贫法^[63]的影响，但经历经济大危机的美国社会，依靠自发性救济根本不能解决危难，联邦和州政府开始介入社会福利。各国纷纷通过法律形式管理老年人相关保障，强调政府在其中承担的直接责任。最能体现政府直接责任的莫过于国家统一管理老年人保障，设立专门的行政机构管理老年人事业。如在美国《老年人法》中确立了老年管理局为负责老年人事务的主要联邦机构；建立国家老龄机构作为国家机构，主要负责计划和政策制定以及老年人营养计划活动的管理。国家老龄机构指定老龄化区域机构，这些机构在指定的计划和服务区域内运营。老龄化区域机构作为当地机构，直接或通过与当地社会服务提供商合作，监督用于提供社会、营养和长期护理的全面协调服务系统，以及支持老年人。基于上述机构的建立，一步一步地组成了社区老龄化网络。由于人口老龄化发展态势日趋严峻，各国不约而同地出现社会保障运行资金短缺问题，完全依赖国家承担全部养老责任的态度也在改变，希望国民也重视个人养老，提高自立自助能力，但国家承担的基本老年人权益保障责任的地位是不会改变的。

（二）境外老年人权益保障制度发展局限

境外在老年人权益保障制度的发展中，实践政策随着时间及老龄化程度加深，日益暴露出其局限性，重点阐述以下两个方面：

随着各国的老龄化程度加深，老龄人口不断增加，老年社会保障制度的费用出现收支不平衡问题，国家财政承受着巨大压力，老年社会保障制度面临可持续性问题。韩国建构了覆盖全民的多支柱养老保障体系，对韩国老人的物质生活提供了基础支持，但其人口老龄化发展速度飞快，2026年可能步入超老龄社会。1988年开始实行的国民年金保险制度由于实行时间短，不能与韩国老龄化发展速度相匹配。根据韩国保健福祉部预测，韩国国民年金积累额将在2043年达到最高峰值2561万亿韩元，2044年开始出现逆差至2060年枯竭。此外，韩国公务员年金长期收支逆差，在2013年赤字达到2万亿韩元，未来10年公务员年金收入增长率为1.9%，而支出增长率为6.3%，政府需要负担的资金将累计达到53万亿韩元。^[64]即使是老年人权益保障相对完善的日本，也因超老龄的社会状态以及人口负增长的现实，导致社会抚养比增大以及劳动人口减少的问题。这意味着日本政府需不断增加社会保障费用的支出，政府收支出现不平衡局面。人口老龄化对日本社会支出产生了巨大影响，自1994年以来，社会支出已从GDP的16%增加到25%。预计日本的人口将下降五分之一，从2018年的1.26亿人下降到2050年的1.02亿人，而65岁以上的人口比例将从这一时期的27.8%增加到38.1%。与此同时，在日本超过75岁的年龄段（用于医疗保健和长期护理的年龄急剧增加）将由13.8%增至25.7%，几乎翻了一番^[65]。除了增加养老金，卫生和长期照护方面的支出外，老年人中收入不平等和相对贫困率的上升将进一步增加社会支出。2018年日本《老龄社会白皮书》出版，内容中明确了日本政府目前面临的重要课题是需构筑可持续的社会保障制度^[66]。有学者曾说：“一旦社会保障制度制定并推行开来，不管在哪儿，总是覆盖面越来越大，福利标准越来越高。”社会福利发展趋势强，一直朝前发展是必然的。当老年人口不断增加，老龄化增速快，对于如何解决老年人权益保障中最基础的物质保障的可持续性，是当下不容忽视的问题。

发达国家的老年人法律保障制度保障了老年人的经济收入、医疗保健和社会参与等权利，但老年贫困、孤独等社会问题仍然存在，社会保障制度需随着社会经济生活不断改革。根据经济合作与发展组织（OECD）2018年的统计数据^[67]，美国66岁以上老年人的贫困率为23.1%，日本66岁以上老年人的贫困率为19.6%，韩国66岁以上老年人的贫困率为43.8%，是该组织成员国同一年龄段平均相对贫困率13.5%的3.2倍，也是该组织38个成员国中排在第一名的国家。虽然韩国目前建立了完善的多支柱养老保障体系，但由于国民年金保险制度实行时间晚，实际坚持缴纳保费人数是低于名义上的覆盖率的，导致实际收缴的国民年金数额跟不上老年人数量激增的速度，很多老年人享受不到保障其基本生活的国民年金，韩国政府一直激励国民坚持缴纳社会保险，迫切完善养老保障体系。日本老年贫困的情况对比韩国较缓解，差异性在于日本的养老保障体系发展时间长、保障力度大，但其依旧存在老年贫困的主要原因在于家庭规模缩小，代际关系转移；老后疾病缠身，医疗护理费用负担越来越重；年轻时的工作不稳定，收入低等^[68]。面对不断加剧的老龄化问题，日本政府提出2018年老龄社会对策主要包括促进老年人就业，确保收入；促进健康老龄化；发展护理事业；促进全民积极发挥作用等内容，以此积极应对老龄化社会面临的问题。老年人权益保护如果一味依靠政府加大对社会保障制度财政支出，可能会出现恶性循环状态。各国政府也在努力探讨社会保障资金循环制度，老年人也需积极承担自身发展的任务，社会也应加入老年人权益保障的运作机制，各方协同努力，才能实现有力保障老年人权益。